失信惩戒是否属于行政处罚
【谷腾环保网讯】监督管理办法》（生态环境部令第9号）第六条规定，设区的市级以上生态环境主管部门应当加强对编制单位的监督管理和质量考核，开展环境影响报告书（表）编制行为监督检查和编制质量问题查处，并对编制单位和编制人员实施信用管理。失信惩戒在实践中应用广泛，列入失信名单对公民、法人和其他组织权益影响重大，甚至是“一处失信，处处受限”。对失信惩戒的性质等如何理解，笔者试探析如下。
首先，失信惩戒非行政处罚。
修订后的《中华人民共和国行政处罚法》于2021年7月15日实施，该法第二条首次明确了行政处罚的概念，即，行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。行政执法实践中，行政机关适用法定的行政处罚种类时，如对当事人处以罚款，或者降低资质等级，无论过程和结果是合法还是违法，其性质当然属于行政处罚的实施。
行政机关适用失信惩戒既然不属于行政处罚，该措施的性质如何理解？
在《行政处罚法》的修订过程中，曾有建议将信用惩戒纳入行政处罚种类。第十三届全国人大常委会第二十五次会议审议通过的《行政处罚法》第九条规定：“行政处罚的种类：（一）警告、通报批评；（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物；（三）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；（四）限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；（五）行政拘留；（六）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”失信惩戒虽然极大可能地减损了当事人的权益，具有一定的惩戒性，有人也认为，失信惩戒事实上就是一种行政处罚，如果要分类的话，应属于“资格罚”，但按照处罚法定的原则，不属于行政处罚。
其次，失信惩戒必须有依据。
目前，失信惩戒缺乏相应的法律规范。国务院办公厅《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》（国办发〔2020〕49号）要求，对失信主体采取减损权益或增加义务的惩戒措施，必须基于具体的失信行为事实，直接援引法律、法规或者党中央、国务院政策文件为依据，并实行清单制管理。部际联席会议牵头单位会同有关部门依法依规编制并定期更新全国失信惩戒措施基础清单，部际联席会议成员单位和其他有关部门可依法依规提出拟纳入清单失信惩戒措施的建议，部际联席会议牵头单位梳理汇总清单，征求各地区、各有关部门和相关市场主体、行业协会商会、法律服务机构、专家学者和社会公众意见，提请部际联席会议审定后向社会公布并组织实施。各地可依据地方性法规，参照全国失信惩戒措施基础清单的制定程序，制定适用于本地的失信惩戒措施补充清单。现行法律、法规对失信行为惩戒力度不足，对确有必要加大惩戒力度的，建议提请有权机关及时制定法律法规，确保失信惩戒严格依法依规开展。
如，为规范建设项目环境影响报告书和环境影响报告表编制行为监督检查过程中，编制单位和编制人员的失信行为记分，根据《建设项目环境影响报告书（表）编制监督管理办法》（生态环境部令第9号），生态环境部于2019年制定了《建设项目环境影响报告书（表）编制单位和编制人员失信行为记分办法》，细化违反相关规定的各类失信行为，明确相应的失信记分，并规范信用管理对象失信行为的记分周期、记分规则以及失信记分累计的警示分数和限制分数。
另如，《国家税务总局关于纳税信用评价与修复有关事项的公告》(国家税务总局公告2021年第31号)第四条规定，自2021年度纳税信用评价起，税务机关按照“首违不罚”相关规定对纳税人不予行政处罚的，相关记录不纳入纳税信用评价。
最后，应保障当事人的申请信用修复和救济权利。
失信惩戒，是由行政机关作出的对当事人有一定影响的具体行政行为，是不利评价和制裁，对当事人权利义务产生实质影响。应建立有利于自我纠错、主动自新的信用修复机制，除法律、法规和党中央、国务院政策文件明确规定不可修复的失信信息外，失信主体按要求纠正失信行为、消除不良影响的，均可申请信用修复。符合修复条件的，要按照有关规定及时将其移出严重失信主体名单，终止共享公开相关失信信息，或者对相关失信信息进行标注、屏蔽或删除，及时恢复当事人信用。
同时，因适用非法定行政处罚种类的惩戒措施，当事人不服，应享有复议诉讼的权利。最高人民法院《关于行政案件案由的暂行规定》（法发〔2020〕44号）在二级案由“行政处罚”中列明的15项三级案由也无失信惩戒，就被诉行为的性质而言，笔者认为宜选择行政处理作为案由，即使选择行政处罚为案由在实务中更有利于原告。
作者单位：山东省济南市生态环境保护综合行政执法支队
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