甲企业验收违法，追责期限究竟如何界定？
【谷腾环保网讯】近日，某市执法人员在检查中发现，甲企业于2020年组织建设项目环境保护自主验收时弄虚作假，违法强行通过验收。对于此违法行为是否超过追责期限，执法人员存在争议，主要有以下两种观点。
一种观点认为，甲企业弄虚作假通过验收的行为属持续未改的违法行为，在追责期限内，可立案处罚。国家有关机关曾作出相关解释，如全国人大常委会法工委《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发［2012］20号）同意住建部办公厅意见，认为违反规划许可等进行建设、设计、施工，因其带来的隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应认定行为有继续状态，行政处罚追诉时效自行为终了之日起算。又如国务院法制办公室《对国家工商总局关于公司登记管理条例适用有关问题的复函》（国法函［2006］273号）认为，虚报注册资本等行为在工商查处前未纠正的，视为违法行为的继续状态。若违法公司纠正行为并达标，且自纠正日起超两年，则不再追究。由此可见，在违法行为纠正前，始终处于继续状态，后果持续存在，所以2年前弄虚作假通过验收的行为仍可处罚，未超追责期限。
第二种观点认为，所有违法行为都有追诉时效。《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定，违法行为两年内未被发现，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，期限延长至五年。法律另有规定的除外。该期限从违法行为发生之日起计算；有连续或继续状态的，从行为终了之日起计算。行政处罚追责期限的实施，能督促执法机关履职、依法行政，维护法的安定性和社会秩序稳定。另外，验收弄虚作假行为自验收之日起已成立，成立即终了，不存在继续状态，不能因违法事实存在就认定为持续。所以，2年前弄虚作假通过验收的行为已超追责期限，不可再行政处罚。
笔者认同第二种观点，认为检查发现超过2年的验收弄虚作假违法行为不应再给予行政处罚。
首先，明确追责期限是依法治国的必然要求。处罚并非目的，教育与处罚相结合才是原则，正如“徒善不足以为政，徒法不足以自行”。《行政处罚法》第六条规定，实施行政处罚、纠正违法行为应坚持处罚与教育相结合，促使公民、法人或其他组织自觉守法。行政处罚追责期限是行政机关的权力期限，超期不得行使。法律规定行政处罚时效制度，旨在寻求提高社会效率与维系法的稳定的平衡，同时督促行政执法机关依法及时履职。限定追责期限，能让社会处于可预期状态。对超期的违法行为予以行政处罚，会改变相对稳定的社会秩序，不符社会主体预期，也违背依法治国精神。
其次，验收弄虚作假行为不属于继续状态。通常，违法行为从发生之日起算，即成立之日。但存在连续或继续状态的，要从终了之日起算。连续状态指当事人基于同一违法故意在一定时间内连续实施数个独立行政违法行为，触犯同一处罚规定。继续状态指一个违法行为发生后，其行为及不法状态持续不间断。连续状态本质是数个独立违法行为，只是时间有间隔；继续状态本质是一个行为持续不间断。就验收弄虚作假而言，当事人仅实施一次弄虚作假行为，未连续违法，不存在连续状态。且公开验收报告视为验收完成，弄虚作假行为终了，不存在继续状态。
再次，以违法行为纠正作追责期限起点会混淆继续状态。这种做法将违法行为的继续状态与结果状态相混，实际是把“继续”和“状态”概念弄混。违法行为纠正是为制裁和纠正违法提出，很多时候变相取消了追责期限。验收弄虚作假行为结束，虽违法状态仍在，但行为已终了。如《最高人民法院行政审判庭关于出售淫秽物品如何计算追溯期限问题的电话答复》认为，出售淫秽物品视为违法行为终了，后续传播等只作违法情节考虑，非连续或继续状态。依据《治安管理处罚条例》，超法定追溯期限则不追究法律责任。
最后，需注意发现的时间节点。判断是否发现原则上以行政执法机关立案为标准，或虽未立案但已调查核实。若未被执法机关发现但被群众举报且属实，按相关规定，发现时效以举报时间为准。
作者单位：山东省济南市生态环境保护综合行政执法支队
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