上海与发达国家四城市固体废物管理研究
摘要：本文针对上海市固体废物的管理现状进行分析，并对比国外发达国家四城市的固体废物管理现状，为上海市固体废物管理提出了建议。
关键词：固体废物 管理
固体废物的管理直接关系到一个城市市容环卫管理行业的发展水平，本论文对比分析了发达国家的伦敦、纽约、东京、巴黎等四城市同上海市在固体废物管理方面的异同点，并提出了上海市固体废物管理发展的建议。
一、上海市固体废物管理现状
1. 管理对象
上海市城市固体废物的管理主要涉及城市生活固体废物的收运、处理和处置管理、工业固体废物的管理以及部分危险废物的管理。本文主要针对城市生活固体废物的管理进行阐述。
2. 管理部门
上海市市容环卫管理中固体废物管理市、区（县）、街道有着明确的责任分工：中心城区进入环卫收运处理系统的生活垃圾，其收集及区内运输由区市容环卫管理部门负责管理，垃圾的中转、长途运输和处置由市局负责管理；郊区（县）垃圾的收集、运输和处置均由所在区（县）自行负责。
3. 运作手段
近年来，随着上海市容环卫管理行业改革的推行，市场经济的运作手段已经逐步引入到上海市固体废物管理过程中。
目前在固体废物管理过程中，多种运作手段并存。如：
（1）BOO模式。BOO模式，即由政府提供环境和政策，由政府投资并参与公共项目及大型市政建设，以市场化运作的方式运营和管理。宝山神工项目采用的是BOO运作模式，建立了我国第一座引进厌氧发酵技术的城市垃圾综合处理厂，使上海市城市生活垃圾在焚烧发电、生化处理等途径之外，又增加了厌氧发酵。
（2）市容环卫管理部门独立管理。如在固体废物的收集工作中，目前还主要是市容环卫管理部门投资，并负责全部的收集设施的建设、运输等。
4. 管理实践
废弃物管理是对废弃物从源头避免、产生到收运、处置的全过程管理。《上海市固体废弃物处置发展规划》把生活垃圾分为如下几类：
（1）一般生活垃圾：居民日常生活中扔弃的一般废弃物。
（2）大件生活垃圾：废弃的沙发、橱柜等家具和逐步增多的废弃冰箱、洗衣机等家电。
（3）餐厨垃圾：主要是餐饮业、宾馆、单位食堂等产生的食物下料。
（4）有害垃圾：指在生活垃圾处理过程中对环境存在威胁的废弃物。
（5）塑料废弃物：由废弃塑料制品，如一次性塑料饭盒、塑料袋等引起的视觉污染，称为“白色污染”。
（6）建筑垃圾及工程渣土：指施工单位或个人对各类建筑物、构筑物、管网等进行建设、铺设或修缮过程中所产生的余泥、余渣及其他废弃物。
各区结合各自的特点，积极探索生活垃圾分类收集和合理处置的实现形式。
5. 管理中存在的问题
管理过程中存在的主要问题在于政府部门的管理理念和主要方法都是正确的，但我国的固体废物管理总体相对于其他方面，如水资源管理等相对滞后，尤其是管理规划、法规及经济管理手段的设置相对实际需求滞后。实施垃圾分类收集类别明确，但在实际的收集箱上没有明显的标识，所以对于不懂得分类的居民来讲，很难做到清楚地将垃圾按类别分别盛装到不同的箱子里面，使得分类收集的效率不高。分类后的运输和处理过程不能按类别分别实施。所以整个分类收集工作效果并不明显。
二、国外发达国家四城市同上海固体废物管理对比浅析
1. 管理理念
国外四大城市在城市固体废物管理理念上经历了一场革命，这场革命的核心内容就是固体废物的综合管理思想的形成和实施。目前的各项管理政策中大多强调将减少排放量和循环利用作为固体废物管理的重点目标。
伦敦强调有效的废物管理决策需要意识到废物管理的整体性：应考虑包括收集、运输、分类、处理与处置以及市场的开发等的全过程。管理中最成功经验在于其指导废物管理决策的技术——即（BPEO）。基于BPEO的战略性废物管理框架包括：废物的等级，邻近原则，区域性自给，社会、环境与经济因素。
纽约形成了一套完整的废物管理策略：称之为“3R”——REDUCTION , REUSE, RECYCLING ———减少废物的产生，废物的再利用，废物的循环利用。自从纽约市在1989年开始实施循环计划以来，废物预防得到了重视。“废物预防”指的是从源头减少固体废物产生的量和毒性。废物预防的途径主要有：① 工业推行清洁生产；② 要求政府购买使用寿命长、可再利用和可修补的产品；促使消费者购买低包装的产品，捐赠物品给慈善机构和重新使用材料；③ 鼓励住户将草屑留在草坪上，通过自然降解转化为营养剂；④ 现场堆肥。推进再利用和再循环的革新机制是建立废物交易体系。废物交易通常由代理商来运作，其就不同类型废物的需求发布广告。非赢利代理机构也能起着使居民增加再利用的作用，可以代理收集、修理和分售旧服装和旧家具使之得以再利用。在废物流中有多种再利用包装材料的途径，例如，顾客购买可再使用的篮子或可回收的瓶子等。由于一次性包装物通常更方便使用，因而要对转用多次包装的顾客给以奖励。纽约现在再利用的重点是提高顾客的环境意识，鼓励顾客购买循环包装品包装的产品。
与国外四大城市相比，上海在废弃物管理理念上要突破作业管理、行业管理，发展为社会管理的综合管理理念，强调尽可能地将垃圾视为资源，并尽可能地使其中的各类组分找到最好的“归宿”。如在居民垃圾的投弃点或垃圾分拣中心，首先将垃圾中的可回收利用的物质如纸板、玻璃、塑料等分拣出来，进入废物回收系统进行循环利用，而可燃的垃圾则进入焚烧厂焚烧发电，厨余垃圾再利用，其余的送填埋场作最终处置。这个阶段，强调的是物质的回收、利用和循环，这样既可以有效地减少排放垃圾的处理处置量，实现垃圾处理处置量的零增长，同时也是实现垃圾资源化最为经济的一种方式。
2. 管理手段
国外四大城市的固体废物管理主要依靠完备的法律法规体系、市场化运作方式和全民公众教育来实现。
以纽约为例，在废物的循环管理上，强调建立完善废物循环市场的重要性。如果没有完善的废物循环市场，即使废物的循环收集过程组织的多么完备，最终都会以失败告终，完善废物循环市场的建立需要三方面的主体者：①专门从事销售、储存可再生废物的制造者或再加工者；②重新加工可再生废物后出卖的制造者；③ 加工者。
此外，政府部门也制定相关法律来促使废物循环市场的顺利进行，主要包括：① 再循环法：2000年，总统克林顿提出了25％的全国废物循环率的要求，纽约市于是制定一系列政策来保证其循环目标的实现。为废物循环管理设置了基准；② 废容器抵押金(废瓶子收费)：纽约制定法律要求饮料容器的制造商或销售者对他们销售的瓶子收取抵押金。容器抵押金是很有效的，大大节省了废物管理的成本，提高了回收材料的可销售性；③ 政府采购法：要求政府机构购买含有再生材料、低能耗的或其它环境友好商品，目的是刺激对循环产品的需求；④ 重复利用要求：一些大生产商强制或自愿利用再生材料。如可口可乐公司在1990年提出其饮料瓶采用25％的再生材料，同时，还强调固体废物管理的公众教育，目的是通过教育提高公众在循环和废物预防方面的参与积极性。通过邮件、网站www.nyc.gov/sanitation和 www.nycwasteless.org 以及在废物收集车上张贴布告等许多途径传播废物循环和预防的信息。
1997年3月英国开始执行‘生产者责任制条例1997’。1998年，又制定了‘包装条例1998’。负有责任的生产者需要从授权的再加工者那里获得包装回收标记，回收标记可以充当从事再循环和或回收活动的证据，只有授权的再加工者才能有合法售卖包装回收标记的资格。要求再加工者将销售包装回收标记的收入投资于再循环/回收基础设施的建造以提高回收循环能力，伦敦也大力开发废物再利用和循环市场。伦敦成功建造再循环和再处理市场的基本原则为：① 刺激对可循环物质的不断需求；② 培养和扶持绿色企业；③ 解决影响这类企业发展的障碍，包括技术、房屋和资本投资等。以Remade（再生和市场发展）为例，它是由市长通过伦敦发展局来资助的，用于刺激和协调开发可循环材料新市场和新用途。此组织是私人领域和公共领域的战略性合作，2000－2004年期间，通过单个再生预算，投资5400,000英镑。此外，通过教育提高消费者意识并联合集体力量来影响零售商和广告商的行为以减少废物的产生量。典型的例子就是消费者拒绝使用一次性包装、买浓缩产品等，以减少包装废物量。
与国外四大城市相比，在上海，固体废弃物尤其是城市生活垃圾，一直以来有政府承担处置责任。上海需逐步改变只重视行业内部管理、作业管理、行政管理的局面，除行政手段外，要逐步熟练运用法律、经济、技术、舆论的手段，加强固体废物管理。如对分类收集的推进，对不按规定实施分类投放的单位，可以实施行政处罚，如据不执行的，可运用法律手段，申请强制执行；如废弃物处置的管理，随着社会企业参与投资运营的增多，要发布具有操作性的技术标准，按照技术标准实施管理；对废弃物的回收利用，可以充分运用经济的手段，发挥经济杠杆的作用，达到政府政策引导，培育规范市场，企业进行运作的良性循环局面等；强化宣传教育，提高全民环境意识，提高全民对固体废物资源化重要性的认识，鼓励公众积极参与各项节约资源、回收利用固体废物活动。
三、上海市固体废物管理建议
1. 建立固体废物综合管理协调委员会
可持续发展的固体废物综合管理涉及到规划、计划、环保、财政、税务、经委、科委、企业和民众等，建议各地政府建立一个由综合管理部门领导牵头，各有关职能部门领导参加的高层次的生活垃圾综合管理协调委员会。其主要职责之一是确认当地实施可持续的固体废物综合管理的目标和行动计划，如各个阶段生活垃圾的无害化处理处置率，回收利用率，资源化率；职责之二就是协调在实施固体废物综合管理中与政府部门、生产企业、社会团体和民间组织等相关的一些重大决策问题、任务，如垃圾处理厂的选址，废物循环利用体系的建立等；职责之三是要督促、检查实施可持续的固体废物综合管理目标和行动计划的落实情况。
2. 建立实施可持续发展的固体废物综合管理的法规和标准体系
目前，上海市关于固体废物管理的一些法律、法规、规范性文件和标准等，侧重于固体废物的处理处置和资源的回收利用，并没有在源头控制方面对生产者、销售者和消费者在生产活动、社会经济活动和日常生活中的行为加以涉及和规范，而就固体废物减量化、资源化和无害化的实施而言也缺乏系统性。因此，建议将现有的法律、法规、规范性文件和标准等进行修订、整合，按照可持续发展和循环经济的要求，建立起一个源头预防、资源循环利用和无害化处理处置固体废物的综合管理法规体系，为实现可持续发展的固体废物综合管理提供法规支撑。
3. 建立可持续发展的固体废物综合管理的运行机制
要加快推进生活垃圾处理收费制度。垃圾处理收费的实施，不仅可以有效地减少垃圾产生量和垃圾处理处置量，而且可以促进垃圾处理体制的改革，建立起符合市场经济要求的垃圾处理运行机制，解决当前垃圾处理能力不足所造成的环境污染。
要加快推行绿色核算环境审计制度。“绿色核算”包括宏观和微观两个部分。宏观地说，就是在计算国民生产总值时，应扣除治理环境、恢复生态、不可再生资源消耗的费用支出。如澳大利亚等国家进口我国彩电、冰箱时，要同时加收垃圾处理费，而我国在进口外国电器时没有征收这部分费用，当这些电器变为电子垃圾后，我国政府却要承担处理垃圾的费用。从微观上是指绿色会计。绿色核算会计制度的实施，不仅从预先评估方面消除不经济的行为，而且可以从源头上有效控制自然资源的消耗和对环境的污染。
要运作方式市场化。在废弃物处置市场化进程中，那些具有较高资源化价值的废弃物，本身具备形成自发市场的优势。如易拉罐瓶的回收、再生处置，有一个自发形成的市场存在，市场的链条由经济的因素牢牢连接起来，使这一类废弃物没有成为社会的危害；对那些资源化利用价值不高的废弃物，需要从产生者征收回收处置费给予适当的补贴，人为地营造一个市场。政府要应用市场机制，有重点地推广适用的固体废物资源化先进技术和劳动力市场，大力促进再生资源综合利用和废弃物资源化企业的发展。
要加强全民参与。可持续发展的固体废物综合管理是一项社会性很强的系统工程，全民的支持和参与是成功的关键。因此要加大宣传力度，发挥环保民间组织的参谋助手和桥梁纽带作用，加强宣传教育，推动公众参与决策与监督，使循环经济和可持续发展的思想在全社会形成氛围、形成共识，并成为每个市民的自觉行动。
四、结语
实现可持续的固体废物管理，是实施循环经济的重要环节和措施。政府部门应建立相应的决策保障体系，包括建立有各界代表共同参与的综合管理协调委员会，建立相对完善的法律、法规体系，同时要尽力营造社会环境和长效机制促进市场化运作，以确保政府的管理高效发挥，并且要充分调动全民的共同参与、协作，确保上海市在固体废物管理领域实现跨越式发展。
参考文献
1. 赵由才、张全、蒲敏主编：《固体废物处理与资源化丛书——医疗废物管理与污染控制技术》，化学工业出版社2005年1月版。
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