垃圾处理产业化与深化改革研究
始于2002年的全国垃圾处理产业化，随着原国家计委、建设部等（以下简称四部委）下发的《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾产业化的通知》，拉开了改革的大幕。这场改革，明确要求“改革垃圾处理体制，实行企业化管理。垃圾处理单位应实行政企、政事分开，要引入竞争机制，通过公开招投标的方式，择优选择有资质的企业承担城市生活垃圾处理工作。积极探索特许经营、承包经营、租赁经营等多种运营方式，降低建设和运营成本，不断提高服务质量。”
从此，各大、中城市的环卫改革，都进行了以建立垃圾收费制度为契机的“政企分开、政事分开、事企分开、管理和作业分开”（俗称“四分开”）为主的综合改革。环卫的作业部门与管理部门，脱钩并转制为企业；职工的身份，由事业编制转为企业（包括国企和股份制企业）；环卫行业，则引入了市场竞争机制（也有称市场化的）。通过数年的平稳过渡，实现了垃圾处理体制的产业化改革。
但是，由于垃圾收费制度的设计尚不完善，在实施中普遍存在收费起点较低、收缴率不高、收费成本偏高等通病，加之收费定性的模糊，使得以此为基点的环卫综合改革，如何进一步深化成为一个值得探索和研究的问题。本文提出的这一问题，望能引起同行的关注和共同讨论。
一、生活垃圾收费的实施瓶颈和制度安排的困惑
1.价格机制有违市场规律，原环卫转制企业难享收费“激励”
按照市政公用事业市场化实施意见，垃圾处理收费定性为经营性服务收费。这意味着生活垃圾处理收费不仅要弥补各项作业的成本，还要产生一定的市场利润率；垃圾处理服务不再由政府全额拨款，而是由垃圾产生单位或者个人承担相应的污染治理费用。根据国家四部委的通知，生活垃圾处理费涵盖垃圾收集、运输和处理三个环节的费用。从目前垃圾处理行业的业态来看，以上海为例，（2005年5月—2007年4月）行政审批登记兼营生活垃圾收集和运输的企业有90家，收集企业20家，运输企业2家，处理企业12家（包括餐厨垃圾处理企业），其中不少生活垃圾收运企业还兼业道路清扫、粪便和餐厨垃圾的收运等业务。1由于垃圾收运和处理两项服务分别由不同的市场主体提供，为确保收费的合理分配和规范管理，客观上，政府应该成为生活垃圾处理费的征收主体，并对其进行分配。分配的依据显然应该是各环节的作业成本，但是从当前环卫经费拨付的情况来看，还难以做到。除末端处置基本能做到按量付费外，前端收集和运输由于涉及到混业经营，大多采取“打闷包”的方式，以事业模式下的作业任务量和经费为参照，按照一定的折算系数向企业拨付经费，导致作业成本边界不清，企业也缺乏成本管理的概念，不利于服务效率和质量的提高。但如果真正实施按成本加合理利润收费，末端处置企业数量虽少（外资、合资、民营为主），员工不多，但资金投入量大，以 BOT方式融资还需加上资金回报因素，将占据收费分配的大部分权重；而大量的前端收集企业（多为原环卫作业单位转制），属于劳动密集型服务类工作，尽管一线员工人数众多，劳动强度大，又直接面对收费对象，由于成本量化困难，人力成本较低，在收费分配中处于弱势，难以分享相应的“收益”，这对于体现公共服务的传统一线环卫作业员工来说，既不公平，也很难体现用收费机制来反映服务质量的提升。
2.市场利益驱动偏离收费目的导向，生活垃圾收集企业面临“赢利”相悖
生活垃圾处理收费的目的，一是为垃圾处理筹措资金，给予从事垃圾处理的企业合理的盈利，从而促进垃圾处理市场培育和产业发展；二是通过收费减少垃圾排放，促进垃圾资源化利用。从实际运行情况来看，收费对垃圾减排的促进效果并不明显。其原因是多方面的，首先，收费标准并没有完全按照实际产生量收取，产生单位和收费单位间价格协商的余地较大，收费成本很高；其次，由于垃圾收集的公益性，不能将不缴费的单位排除在服务之外，造成收费的困难；第三，作为前端的生活垃圾收集企业可能陷入，只有多收集才能多赢利，无形中加大可以分类或资源利用的垃圾进入末端处理的垃圾数量，而如果前端分流或减排（作为收费的目的之一，有利于环保和可持续发展），企业和员工却只能减收。
3.收费制度与环卫改革实践不相协调，不能取代政府提供的公共服务职能
按四部委的文件要求，垃圾处理费由行政事业性收费变为经营性收费。按照经营性收费的管理原则，经营性收费由提供服务的市场主体向消费者收取，并开具经营性服务发票，收费所得作为企业经营收入，需要缴纳税收。从环卫作业市场化改革的情况来看，相关的收费管理规定与改革运行实践还存在许多不协调的地方。各城市通常的做法是成立收费中心（事业单位）实行费用结算和划转，一线的收费员往往是环卫企业的员工，以收费中心的名义开展收费工作（经培训持证上岗），事实上又造成了新的“事企不分”，这又背离了环卫改革“ 四分开”的初衷。当然，还有税收减免等问题，不在此敖述。
需要强调的是，垃圾收费不等于政府卸包袱，政府还要承担相应的责任。2环卫作业服务的很多项目是很难向作为个体存在的居民要钱的，所以无论收费如何，提供环卫公共服务仍然是政府重要的责任，也是政府不能推卸的责任。
二、改进和完善生活垃圾收费制度，加强公共服务提供，深化环卫改革的几点建议
自2005年以来，国家经济运行良好，使得国家有财力、有条件逐步加大以民生为主的公共服务投入。城市生活垃圾处理作为环保主要的污染控制目标，同样需要政府企业、社会来共同治理。结合当前各地实施生活垃圾收费制度的实际，结合环卫综合改革的推进和深化，提出以下几点政策建议：
1.在推进生活垃圾收费制度，扩大收费范围的同时，政府预算中应保持稳定的垃圾处理的专项资金
在这方面，已有部分省市将环保投入确定为GDP的3%，现在需要明确的是其中政府投入的实际数额，并且有确定比例。实施生活垃圾收费制度，不能仅仅依靠收费还货的方式来建设垃圾处理基础设施。在资金流动性充裕的环境下，政府应该探索直接融资，如采用地方政府债券等效率更高成本更低的投融资方式，发挥公用财政的根本作用，用来改善环境，解决好生活垃圾污染治理等民生问题，这也是构建和谐社会的重要环节。
2. 生活垃圾收集清运（短途）环节宜纳入社会公共服务体系
由于我国城市居住区很少采用每家每户独立的垃圾收集箱，更多的是采用小区设置公用的垃圾箱房，因此，垃圾收集更显公共服务的特征。鉴于现有环卫垃圾收集一线作业队伍中农民工居多，不但劳动强度大，工作环境差，收入却徘徊在最低工资线附近。加上市场选择的价值取向，导致了垃圾清运的作业规范和服务质量不可能由于“产业化”而得以提升。长此以往将严重影响环卫事业的发展后劲和公众形象。因而是否可在改革设计和制度安排中，考虑将生活垃圾收集清运（短途）环节纳入社会公共服务体系。在实行生活垃圾收集企业作业服务专业化的同时，给予“公益性非盈性”企业或“公共服务”事业单位的定位，使其结合垃圾收集、清运同步开展如宣传、帮助、指导垃圾分类收集和资源利用等社会服务工作，也可以包括环境整治、应急救助等；员工也得到体面的收入和尊严。
3.探索实行部分“成本收费”，促进生活垃圾减排和资源化、无害化
如果将生活垃圾收集清运（短途）环节纳入社会公共服务体系，就排除了收集环节成本的不确切因素对整个定价设计的影响，结合当前生活垃圾收费的实际情况，可以试行部分“成本收费”过渡方式，即对生活垃圾“转运”和“最终处置”企业的运营成本加合理的利润作为收费定价的依据，而前端的收集环卫作业服务，并入道路清扫保洁、公厕服务等部分，由政府负责提供、或购买、或招标。这样或许能较快地使现有的生活垃圾收费标准向成本收费靠拢，同时，收费价格的制定也完全可以公开和透明，便于公众的监督和认可。也基本符合国家发改委所要求的“生活垃圾收费制度，提出要逐步提高到能够补偿垃圾处理企业的收集、运输、处理等环节的成本，并且合理盈利”。
总之，推进和深化环卫改革，必须确立“公平、公开、公正”的竞争机制，以提高资金使用效率和公共服务质量为重点。
1 数据来源：上海市市容环境卫生管理局门户网站。
2 徐宗威. 公用事业特许经营改革谈（下）. 上海城市发展, 2007, (1): 38-40.
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