EPR在电子废物管理中的应用
摘要:指出电子废物具有商品性、外部性、公共物品三个经济学属性，以及在市场条件下上述属性所带来的市场失灵问题。研究了延伸生产者责任的理念、框架和种类，总结了电子废物延伸生产者责任制度的两种执行方式。借鉴国外先进经验、针对我国实际现状，提出了分阶段完善我国电子废物管理体制的政策建议。
关键词:电子废物,经济学属性,延伸生产者责任,责任执行方式
科技的进步、电子工业的迅猛发展不断改善着人们的工作与生活，与此同时，由于电子废物处理不当所引致的资源浪费与环境负荷增大也越来越受到世界各国的高度重视。为促进电子废物的循环利用与环境保护，许多发达国家与地区相继通过立法来确立延伸生产者责任制度，确定电子废物回收处理的责任主体，并通过制定废旧家电及电子产品回收处理基金来推动电子废物资源再生产业的市场化、企业化运作，以达到规范电子废物的回收处理处置，实现电子废物的无害化、资源化循环利用。
1 电子废物及其经济学属性
电子废物（Waste from Electrical and Electronic Equipment, WEEE），是指废弃的电子电器产品、电子电气设备及其废弃的零部件、元器件。包括工业电子废物和生活电子废物（日常生活或者为日常生活提供服务的活动中废弃的电子电器产品或者电子电气设备）[1]。电子废物的本质特征就在于它的“废弃性”，即被其持有者或产生者所抛弃或者放弃。
1.1 电子废物的本质特性
电子产品所具备的各项功能就是电子产品的使用价值，当一件电子产品丧失了其应具有的功能时，也就失去了它的使用价值。
电子产品还具有利用价值，即电子产品丧失其使用价值后用做它途所带来的可用货币衡量的和不可用货币衡量的收益。判断一件电子产品是否是电子废物，关键在于是否被其持有者或产生者所放弃或者抛弃。笔者认为，电子废物就是被其持有者或产生者抛弃或者放弃的电子电气设备、电子电器产品，无论该设备或产品是否尚具有使用价值或利用价值。
1.2 电子废物的特点及危害
随着电子工业和信息产业的飞速发展以及各种工业、家用电子产品的迅速普及，电子废物的数量也在高速增长。据一项代表欧盟委员会的研究预测，27个欧盟成员国2005年的电子废物产生量为1030万吨（约占全世界电子废物产生总量的1/4），以每年2.5%～2.7%的速度增长，到2020年将会产生1230万吨电子废物[2]。
电子废物还会造成环境污染。电子废物中含有大量的有毒有害物质，主要涉及两大类：一是含卤素阻燃剂。主要存在于塑料电线皮、外壳、线路板基板等材料中，作用是为了防止电路短路引起这些材料着火。1973年发生在美国Massachusetts州的聚溴联笨（PBB）污染事件，使人们进一步认识到电子废物对环境和健康的危害性[3]。二是重金属，包括汞、镍、镉、铅、铬等。美国硅谷防止有害物质联盟SVTC的调研指出，1台个人电脑（PC）中含有700多种化学原料，几十种金属和有机物：显示器含有铅、镉、汞、六价铬、聚氯乙烯塑料和溴化合物阻燃剂等有害物质；阴极射线管（CRT）含有27%左右的铅；铁机箱中含有镉；开关及位置传感器中含有汞；印刷电路板上含有镉和溴化合物阻燃剂；电线和老式包装均含有聚氯乙烯；芯片和磁盘驱动器含有汞和铬[4]。
1.3 电子废物的经济学属性
电子废物不但具有高增长、危害大的特点，还具有3个不同于其他固体废物的经济学属性。
（1）商品属性
在我国现阶段，电子废物尤其是生活电子废物，如废旧的家电、电脑、手机、影音器材等，还具有一定的商品属性，即电子废物的排放者与回收者之间是买卖关系，回收者需要付费才能得到电子废物。而国外多通过立法明确要求，消费者有将电子废物与生活垃圾分类免费排放的义务，有的国家甚至还需支付相应的运输搬运费用。
电子废物具有一定的商品属性，主要有三个原因：
1） 电子废物富含可再生资源。电子废物的各项功能虽已丧失，但其零部件和大部分材料尚具使用价值。据研究显示，回收2吨废旧家电可获得1吨铁，与高品位的铁矿相同；回收140吨废旧家电就可获得1吨铜，而从铜矿中提炼则需200吨矿石；回收7万吨废旧家电可获得1吨金，而从金矿中提炼则需20万吨（我国需要30多万吨）[5]矿石。
2） 二手电器仍有相当大的需求。由于我国城乡消费水平的差异，各区域经济发展的不均衡，使得二手电器的需求依然存在而且巨大。目前的回收现状也表明发达地区淘汰的废旧家电多通过小商贩、旧货商流向周边或西部欠发达地区。
3） 传统观念的存在。勤俭节约、变废为宝是我国的传统观念，我国民众普遍认为“废旧家电是能卖钱的”商品。
依据劳动价值论，电子废物中富含可再生资源，而再生资源具有使用价值，因而电子废物是可以用来交换的商品。依据效用价值论，再生资源给回收利用者带来了收益，二手电器仍能满足欠发达地区消费者的需求，因而电子废物仍是有价值的商品。
（2）外部性
保罗·萨缪尔森认为：外部性是指那些生产或消费对其他人强征了没有补偿的成本或给予了无需补偿的收益的情形。道格拉斯·诺思认为：当某个人的行动所引起的个人成本不等于社会成本，个人收益不等于社会收益时，就存在外部性。
电子废物富含可再生资源和有毒有害物质，处理不当会引发环境污染与资源浪费，这直接源于电子产品本身承载了一定量的资源和潜在的致污能力，电子产品在消费后被抛弃或放弃而成为电子废物，电子废物处理不当或无力处置会导致环境污染和资源浪费，直接给他人和社会造成负面影响，引起他人和社会的效用降低和成本增加，而电子产品生产者却没有给予相应的补偿。因此，电子废物具有环境负外部性。
（3）公共物品
格里高利·曼昆在他的《经济学原理》中写到：“公共物品是既无排他性又无竞争性的物品。这就是说，不能排除人们使用一种公共物品，而且一个人享用一种公共物品并不减少另一个人对它的享用”。因此，当人们消费公共物品时就有一种“搭便车”的想法，即得到一种物品的收益但逃避了为此付费。公共物品由于“搭便车者”的存在，在自由经济条件下的市场没有有效的配置资源，导致公共物品供给不足或无法提供，共有资源过度使用，即市场失灵。
与电子废物相关的公共物品就是环境，即人类赖以生存和发展的天然的和人工改造过的各种自然因素的综合体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹和人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等环境资源要素。而人（包括自然人、法人及社会组织）生而拥有平等的享有适宜环境的权利，即环境权[6]。
电子产品生产者在“制造承载一定量资源和潜在致污能力的产品”而获利的同时，埋藏下电子废物处置不当引发环境污染和资源浪费的隐患，侵害了人类合法的环境权。当政府全权承担起电子废物的回收处理处置责任时，电子产品的生产者、消费者便充当了“搭便车者”，生产者在制造产品过程中没有减少使用或替换有毒有害材料，没有实行可拆解、环境友好的产品设计；消费者没有降低电子产品的更换频率，没有减少电子废物的排放。因此，电子废物还具有公共物品的属性。
2 延伸生产者责任和电子废物管理问题
按照产品生命周期理论，一个完整的产品生命周期，包括原材料选取、产品设计、制造、流通（运输/销售）、使用，直至产品报废后的回收、循环再生、处置等多个阶段，是产品从“摇篮到坟墓”的一个物质转化全过程。在这个全过程中，通常生产者对产品的责任被界定在产品的设计、制造、流通和使用阶段，对于使用后阶段的责任包括回收、循环再生和处置由政府承担。面对大量不断增长的固体废物，以及用于废物管理的公共支出不断增长；面对填埋场占用大量土地资源并带来地下水资源污染；以及焚烧废物产生的大量有毒有害气体污染大气；面对公众的生态和谐、环境保护意识日益提高，政府开始寻求新的废物管理措施—如何促使生产者有足够的内在动机从源头减少废物的产生（减少或替换产品中有毒有害材料的使用，实行环境友好的设计），并在废物产生后进行高效的循环再生。由此，延伸生产者责任应势而生。
2001年，经济合作与发展组织（OECD）在《延伸生产者责任：政府工作指引》中将延伸生产者责任（Extended Producer Responsibility, EPR）定义为：“EPR是一项环境政策,该项政策将生产者对产品的实物责任和经济责任延伸至产品生命周期的消费后阶段”，“其适用范围还将继续扩大到如对电子电器产品的适用”[7]。
EPR预期实现三个目标：
（1）产品消费后回收、循环利用、处置责任由政府转移给生产者；
（2）通过废物循环利用提高资源利用效率；
（3）激励生产者改进产品设计，从源头减少废物的产生，实现产品全过程环境控制。
EPR将生产者责任分为五种：
（1）产品（环境损害）责任，生产者对已经证实的由问题产品导致的环境损害负有责任。其范围由法律规定，包括产品生命周期的各个阶段。
（2）经济责任，生产者支付产品使用后废物处理的全部或部分成本，包括废物的收集、分类和处置等。
（3）实物责任，生产者对产品使用后（消费后阶段）的直接或间接的产品实物及其影响负有责任。
（4）信息责任，生产者有责任在产品生命周期的不同阶段提供产品及其影响的相关信息。例如，环保标志、能源信息或噪声。
（5）所有权责任，在产品的整个生命周期中，生产者保留产品的所有权，并且对其产品的环境影响负有责任。
EPR改变了传统的污染后再治理的模式，强调污染控制从“末端治理”向“源头控制”的转变；强调环境保护从以限制制造过程为中心的生产阶段控制向以降低整个生命周期环境影响为中心的综合产品政策的转变；强调经济责任从单纯依靠政府公共支出向多元化的费用分担模式的转变。
电子产品自身承载了一定量的资源和潜在致污能力，在使用后（消费后阶段）被废弃成为电子废物，处理不当会导致环境污染和资源浪费。笔者称之为“电子废物问题”。电子废物问题存在于电子产品生命周期的使用后或消费后阶段。将EPR引入电子废物管理中，建立电子废物EPR制度，明确电子产品生产者为电子废物回收、循环再生和处置的责任主体，是解决电子废物问题的行之有效的方法。世界一些发达国家和地区的电子废物管理实践也证明了这一点。
3 国外实行的电子废物EPR制度
电子废物EPR制度，就是政府制定或认可的，用以引导、促进、强制电子产品生产者承担延伸生产者责任的一系列法律规范。 纵观世界各国电子废物立法，大都明确了电子产品生产者为电子废物回收、循环再生和处置的责任主体，只是在责任划分上略有不同，主要分为两种：生产者承担经济责任，第三方承担实物责任，如德国；消费者承担经济责任，生产者承担实物责任，如日本。
3.1 德国
德国依据欧盟WEEE和RoHS指令于2005年3月颁布了《电子电器设备的使用、回收与有利环保处理法》（ElektroG），2005年8月13日生效。在德国电子废物管理体系中，采取在政府的监管下，授权第三方非赢利组织统一组织、协调和监控的运作模式。德国联邦环境保护署（Umwdt Bunddes Amt, UBA）是电子废物回收处置的主管部门。废旧电器登记基金会（Stiftung Elektro Altgerate Register, EAR，是由27个电子电器生产商和3个协会联合成立的行业非赢利性组织）负责具体执行与费用分配。
在德国的电子废物管理体系中，市政当局公共废物管理机构免费收集家庭电子废物，收集费用由市政当局承担；运输、处理费用由生产商/进口商承担，生产商/进口商也可指定自己的合约运输公司和处理公司。从市政当局之后的相关作业，就是生产者责任的开始。EAR负责组织和协调从市政回收点开始的电子废物的登记接收、从回收点到处理厂的运输。目前，全德国范围内由生产商提供的收集点达1450多个，废弃电子电器产品处理机构达400多家。该体系采取事后收费模式，根据生产商/进口商每一类产品的现有市场份额分担实际发生的电子废物处理费用，在生产商/进口商环节由EAR负责统一收集和支付[8]。
3.2 日本
日本1998年颁布了《特定家用电器收集和再商品化法》并于2001年4月实施。该法明确要求对于特定家用电器（电视机、电冰箱、洗衣机、空调）的废弃物，产品生产者承担回收和再商品化义务，产品零售商承担回收和交付给处理企业的义务，消费者有分类排放废旧家电给特定对象（零售商、回收点、处理企业）的义务，并承担收集、运输、处理的相关费用。
日本已建设了覆盖全日本的家电废物回收网络和循环再生处理工厂。日本家电生产企业根据自愿组合的方式，成立了由松下、东芝组成的A组回收处理体系，和由索尼、日立、夏普等其它电器生产企业组成的B组回收处理体系，两组各自负责承担本组别产品的回收处理，进口产品由家电制品协会确定其回收再利用费用金额和回收处理组别。目前，A组有24个处理工厂、B组有16个处理工厂，分别拥有190个回收点，日本全国境内有近7.5万家零售店和上万家邮局可接受废弃家电[9]。
4 结语
将EPR制度引入电子废物管理中，建立电子废物EPR制度，明确电子产品生产者为电子废物问题的责任主体，其经济学上的含义就是政府通过新的产权安排，即电子产品交易不发生产品的所有权转移，交易的是产品生命周期内的使用权，生产者仍保有产品的所有权和剩余索取权，对电子废物引发的环境负外部性以及电子产品生产者“搭便车”行为的一种规制。使电子产品生产者外溢的环境成本内部化，激励其从产品设计、原材料选取、到生产工艺、制造流程、再到电子废物的回收拆解、循环再生都要考虑环境因素，实现从源头削减的全过程控制，减少电子废物的产生，达到资源的循环利用。
发达国家和地区的电子废物管理成功经验值得我国借鉴，但在我国现阶段，电子废物尚具有商品属性，东西部、城乡之间生活消费水平差异仍然存在，要求消费者付费排放电子废物基本不可能；国内家电行业竞争激烈已处微利时代，还要面对国际市场的“绿色壁垒”，要求生产者同时承担电子产品使用后（消费后阶段）的全部延伸生产者责任，也不切合实际。因此将EPR制度引入我国电子废物管理势在必行，可重新划分EPR的责任种类和范围分阶段实施：现阶段，生产者可只承担经济责任，即按产量向政府缴纳废旧家电及电子产品处理基金，电子废物的回收、循环再生、处置的实体责任由政府承担。政府利用处理基金和财政收入补贴回收商和处理企业，再辅以税收、融资等各项经济激励政策，逐步培育电子废物资源再生产业的企业化运作、市场化经营。在这一过程中，政府分阶段将延伸生产者责任全部转移给生产者承担，既解决了电子废物引发的环境污染和资源浪费问题，也保证了家电行业、电子废物资源再生产业的竞争有序发展。
参考文献:
[1] 国家环境保护总局令第40号《电子废物污染环境防治管理办法》[EB/OL]. http://www.sepa.gov.cn/info/gw/juling/200709/t20070928_109698.htm.
[2] 何逸林,田晖.第七届国际电子产品回收大会纪实—电子废物立法:呼吁加强 执行力度[J].资源再生，2008(6):29-31.
[3] 孙云丽,段晨龙. 电子废弃物的资源循环研究[J].中国资源综合利用， 2007(3):35-38.
[4] 毛玉如,李兴.电子废弃物现状与回收处理探讨[J].再生资源研究,2004(2):11-14.
[5] 胡天觉,曾光明.从家用电器废物中回收贵金属[J].中国资源综合利用, 2001(7):12-15.
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