垃圾突围——中外垃圾处理政策比较
随着中国城市化进程的加快发展，垃圾处理已经成为困扰各级城市政府管理者的难题。
中国过去普遍采用传统的垃圾填埋方式，该措施具有占地面积大、污染水体、散发臭气等诸多弊端，而且部分城市的填埋场面临填满封场的危机，无法负荷日益庞大的垃圾量。
因此，人们不断探索其他有效的垃圾处理措施。但是，一直被环保主义者推崇的垃圾分类回收和综合利用的方法收效甚微，而近来在许多城市得到推广和实施的垃圾焚烧和发电项目，也引发了诸多社会问题。
看来，垃圾处理以及由此引发的环境和社会问题并没有因为政府的努力和巨额投入而消失，反而有愈演愈烈之势。笔者认为，借鉴国外垃圾处理的经验和做法，进行中外垃圾处理政策比较，中国目前需要的，应该是根据国情，完善管理、补贴和监督机制，建立包括垃圾减量、填埋、焚烧和分类回收在内的合理有效的综合性处理体系。
北京：100亿垃圾处理投资如何花
今年 5月，北京市委、市政府公布了《关于全面推进生活垃圾处理工作的意见》。《意见》指出：北京市处理生活垃圾的新思路是“增能力、调结构、促减量”。其中， “增能力”的目标是，到 2015年，北京将形成日处理生活垃圾近 3万吨的能力，这是现有能力的一倍以上；“调结构”的方向是，推进生活垃圾焚烧处理，到 2015年，焚烧垃圾的比例从现今的 2％提高到 40％；“促减量”的做法是，到 2015年，生活垃圾分类达标率达到65％。为此，北京市政府将在 2015年前，直接投资 100亿元，用于新改建垃圾处理设施 40余座。
政府重视生活垃圾的处理是好事，但面对北京要达到日处理生活垃圾近 3万吨的能力规划，笔者却感到担忧：规模过大，会不会造成设备浪费？可焚烧的垃圾够量吗？
到 2008年底，北京的常住人口（户籍与外来人口总和）为 1695万人，生活垃圾的人均日产量约为 1.1公斤（其中分摊了旅游者产生的垃圾量），两数相乘，得出北京的生活垃圾日产
总量应为 1.86万吨，这符合政府报告的数据：2008年，北京的生活垃圾日产量达 1.84万吨。
然而，在发达国家和地区的城市中，当生活垃圾的人均日产量达到 1公斤以上时，都无一例外地出现了垃圾减量的大趋势，这是城市环境管理水平提升的必然。
以台湾为例，1998年，台湾的生活垃圾人均日清运量为 1.143公斤，环保署开始推动垃圾减量回收，到 2008年，台湾的生活垃圾人均日清运量降至 0.532公斤。10年间，台湾人均日产生活垃圾减少了53.5％，平均每年下降5.35％。由于北京市政府也提出“促减量”计划，台湾的实例在展示：只要认真做，5年可减量垃圾 26.75％。
借用此数据作个预测，到 2015年，北京的生活垃圾人均日产量可望从现在的 1.1公斤降至 0.81公斤。以北京每年常住人口平均净增 50万计，5年后，北京的人口数将达 1945万人。由此可算出，到 2015年，北京的生活垃圾日产量约为 1.575万吨。这与近 3万吨的日处理规划相比，垃圾量少了近半！
即使北京“促减量”毫无效果，人均垃圾日产量维持在 1.1公斤，到2015年，北京的生活垃圾日产量也只有 2.14万吨，设计近 3万吨的日处理能力，也显过大！
《意见》写作者的预测可能是，到 2015年，北京的人均垃圾日产量会上升到 1.5公斤。但这几乎不可能。因为在 20世纪 80到 90年代，发达国家的城市居民普遍享受着很高的物质消费水平，那时，一次性用品泛滥，垃圾回收体系尚未建立，因此那些国家城市的生活垃圾人均日产量达到了 1至 1.5公斤的峰值。在欧洲、日本等城市和香港，生活垃圾的人均日产量长期在 1公斤左右波动。
眼下，北京居民平均的物质消费量远未达到发达国家那时的水平，而北京已开始进入大力支持废物回收的时代，所以，北京的人均垃圾排放量不会继续上升到发达国家的峰值。
若以日处理近 3万吨垃圾的总量，去按照 40％的比例建造垃圾焚烧厂，到 2015年，北京将建成日处理能力达 1.2万吨的垃圾焚烧设施。但北京可焚烧的垃圾够量吗？
2009年 8月，《环境工程学报》发表了一篇文章，题为“北京市朝阳区城市生活垃圾组分分布特性研究”，文中的数据显示，送往北京朝阳区某无害化垃圾处理中心焚烧的生活垃圾中，各类组分的平均值如下：厨余43.93％、纸类17.03％、塑料12.12％、灰土11.73％、植物7.22％、玻璃4.4％、织物 1.7％、金属1.58％、砖瓦0.28％。其中不可燃物质占17.99％（灰土、玻璃、金属和砖瓦），热值低的物质占60.96％（厨余和纸类），热值较高的组分仅占 21.04％（塑料、织物和植物）。垃圾的平均含水量达43.1％，水分主要来自厨余。文章指出，若入炉垃圾的水分含量太大，就失去了作为燃料的意义。
鉴于安全焚烧垃圾务必要以减少产生二恶英、烟尘和重金属污染为前提，因此，含氯塑料、印刷纸张、金属、厨余、园林废物、玻璃、灰土和砖瓦应尽量避免进入焚烧炉，能烧的垃圾只有保鲜膜类超薄无氯塑料、餐纸、木竹、织物、草席、坚果壳、一次性尿布和卫生巾等。
在朝阳区的生活垃圾组分中，塑料占12.12％。通过“促减量”，尽量让塑料进入回收领域，垃圾中的塑料量就可减掉一大半。如此算来，北京的生活垃圾中，适宜焚烧处理的成分应不高于10％。所以，北京焚烧垃圾的规划比例宜从 40％减小到10％。
合理分配资金
“北京市朝阳区城市生活垃圾组分分布特性研究”一文还指出：含水量高的垃圾的存在，增加了焚烧垃圾的难度，还会增加焚烧厂产生恶臭的机会。
此外，水喷入炉中烧，会多消耗燃料，给垃圾焚烧厂增加需要补充辅助燃料的经济负担。有报道说，国内南方有一垃圾焚烧厂以煤作为辅助燃料，2008年，由于煤价近 1300元 /吨，焚烧厂运行半年就亏损了 1千多万元。
从朝阳区生活垃圾的组分数据还可看到：含水量高的厨余和植物占了一半以上（51.15％），纸类占17.03％。因垃圾中的纸类大部分是手纸，而厨余、植物和手纸都是可生物降解的，能制作沼气，由此可推算，北京的生活垃圾组分中，可通过沼气发酵方式来进行无害化和资源化处理的垃圾量达 60％-70％。
由于沼气站无污染排放，并可产生燃气、沼渣和沼液，为城市绿地或郊区农田提供有机肥和浇灌水，所以，建设沼气站的选址要比建焚烧厂容易得多，小型的沼气站可建在社区旁和公园中，中型、大型沼气站宜建在污水处理厂附近。
无论是焚烧还是沼气发酵，金属、玻璃、灰土、砖瓦这四类废物都是无法得到处理的。在朝阳区的生活垃圾组分中，这类垃圾之和为17.99％。为避免它们对焚烧和沼气化处理的干扰，有必要严格要求市民，将金属和玻璃全部交给回收部门，其中包括废电池、废日光灯管和废电器。灰土和砖瓦集中收集后，最好将其利用，比如铺路、堆山等。
即使北京处理垃圾的技术都要采用引进的，一个日处理量 1500吨的垃圾焚烧厂造价约为 8亿元，一套日处理量 100吨的沼气发酵产能设备造价约为 1千万元。到 2015年，哪怕北京的生活垃圾日产量真的达到近 3万吨，需焚烧处理的垃圾比例上升到了15％（4500吨 /日），所需设备资金应在 25亿元左右。若按 3万吨的60％（1.8万吨 /日）制作沼气计算，设备资金约需 18亿元。
减去以上 75％的处理量后，剩下 25％的垃圾组分中，塑料、纸、玻璃、金属约占一半（12.5％，3750吨 /日），让它们都进入资源化的通道，政府不必建消纳设施。最后 12.5％的灰土和砖瓦（3750吨 /日），可用于城建。
由此看来，这次政府准备的 100亿元的资金是相当宽裕的。关键在于，要把这样大的投资真正使用好，为北京建造出有利于城市可持续发展的生活垃圾处理模式，使人民能从中长久受益。
欧盟：政府与市场的角色
《圣经》里有关于古代以色列人处理垃圾的记载。例如，耶路撒冷在公亩附近的 Kidron谷地中建有一个垃圾倾倒场。对有机垃圾进行堆肥处理，对无机材料用火不断地焚烧。该城还有一套污水处理系统。《圣经》里提到了垃圾焚烧：“但是，牛皮和所有牛肉，以及牛头牛腿，内脏部分及其他各部分……必须拿到宿营地外面一个干净的适于举行仪式的地方，撒上灰，在灰堆上架柴火焚烧。”
事实上，垃圾处理自古就存在不同的方法，从《圣经》的记载可以看出，人类自古就有对垃圾进行焚烧和其他的处理办法。到了 20世纪 90年代初期，不断增加的经济压力迫使欧盟国家在垃圾处理方面建立了一套行之有效的体制和办法。
管理体制
为了清理城市垃圾，欧盟国家建立完善的政策法规体系，真正体现垃圾产生到最终处置的全过程链式管理。为加速实现城市生活废弃物的减量化、资源化和无害化，欧盟各国普遍制定了一个由法律、经济、管理相结合的三位一体政策，把管理目标向源头减量化延伸，通过对垃圾的全过程控制，实现商品生产、流通、消费的全过程循环，从而减少固体废弃物的最终处理量。
规定垃圾管理的不同技术登记，遵循最终处置垃圾量最小原则。在大多数欧盟国家，垃圾管理的目标一般有三个层次：垃圾产生源头减量化、再生循环资源化，最终处理处置。比如德国、荷兰、瑞士等国家选择较高层次的管理目标的实现，首先考虑避免产生垃圾为目标，其次是按实际情况最大可能地进行回用或利用，末端处理的目标是能源回收和最小化处置量。
为了适应管理思路的转变，许多欧盟国家在垃圾处理领域引入生产者责任制度。生产者责任制度的引入是从源头避免垃圾的关键，要求产品生产者（制造商、出口商、分销商、零售商）对其商品所产生的垃圾承担收集、再利用和处置的责任，而不是由社会负担垃圾的收集和处理，管理手段主要包括强制性方案、自愿性协议和既定的目标。生产者和销售者按照规定（如德国、法国的“绿点”标识体系）缴纳一定的费用，用于垃圾收集、分类和处理。这种制度不仅解决了垃圾后续处置的费用，而且极大地鼓励了生产者减少原材料的使用量以西欧主要国家垃圾处理中公营和私营的比例及采用可回收利用的材料制造产品，有利于其降低生产成本。
充分运用经济鼓励政策，引导消费者行为，促进垃圾的分类收集与回收利用。欧盟国家较早将经济政策运用到垃圾管理领域中，在为垃圾的处理提供资金，刺激和改变居民和厂商的行为，引导全社会参与垃圾处理中发挥了很大作用。具体分为经济约束政策和经济鼓励政策两类。经济约束政策通过改变产品的成本结构，引导生产者和消费者的行为，使其履行避免产生和回收利用废弃物的责任，主要有垃圾收费、填埋费（税）、押金返还制度等。经济激励政策是给予经济激励，鼓励生产者和消费者减少再利用废弃物。主要有提供优惠贷款、补助金等。目前以填埋费（税）、垃圾收费等应当较为广泛和成功。
欧盟很多国家运用经济政策鼓励分类和回收利用。荷兰实行了垃圾分类收集的方式，并对不同的垃圾采取不同的收费标准，如分类收集的废纸、废弃的金属等可回收的垃圾可得到补贴，而没有做到分类收集的垃圾收费标准将远高于分类收集的垃圾。德国弗莱堡市只对分类收集后放入灰色垃圾箱中处理的生活垃圾实行收费，而对分类收集的资源垃圾给予鼓励。芬兰为鼓励居民对垃圾进行分类，分类垃圾处理收费一般要比混合垃圾处理收费低 40％左右。在法国，收集的人均分类垃圾量越多，每单位获得法国生态包装公司的奖励金额就越高。这一鼓励手段促使地方政府积极开展垃圾收集和分类行动。
发挥行业组织的作用。通过利用行业组织的信息优势，加快了信息的传递，使得垃圾中可利用的部分得以重新回到经济循环中，促进了垃圾的资源化。德国的行业组织在城市生活垃圾管理中充分发挥了桥梁作用，德国的行业组织之一——德国工商业大会和工业联合会建立了一个信息网，各地产生可回收利用废料的企业和对这些肥料有需求的企业可通过信息载体——“垃圾交易所”的月刊，每月把各地的供求信息发布出去。调查显示，供方有四分之一成功地为边角料找到了销路，需方有三分之一的厂家找到了所需物质。法国、意大利、丹麦、荷兰等国也建立了类似机构，而且各国行业组织之间也有广泛的交流和合作。
市场下的资源化和产业化
欧盟国家在垃圾资源化利用方面的观念比较一致，即通过政策法规引导，主要依靠市场力量形成垃圾回收利用产业。从欧盟国家垃圾管理的经验和成效来看，垃圾回收利用产业的发展是垃圾资源化的关键组成部分，而且欧盟国家垃圾资源化管理模式成效显著，民间组织发挥着巨大的作用。例如，德国、法国等国家均以法律的形式规定包装链中的企业必须承担包装废弃物的处置责任，并建立了专门负责包装废弃物收集和处理的组织与企业：专门的企业如德国社会中介组织 ——二元回收系统公司（D SD）、私营企业——法国生态回收股份公司等，专业的民间利益协调组织如荷兰垃圾管理理事会（AOO）、意大利 OS和 CONAL组织、希腊工业界共同建立的非营利性机构（HERRA）等。
这些都是垃圾处理资源化与产业化的典型案例。这些组织或企业的建立使得包装链的企业避免了建立各自复杂的产品包装押金返还和回收系统及其需要的巨额投入，只需一定的费用（如绿点许可证费），通过企业的专业回收系统对包装废物进行加工处理。这些组织模式目前在欧盟获得了良好的实际效果，法国有 75％的各种包装物被回收利用，荷兰垃圾分类与回收利用率达到 60％以上。
政府主导私营行业参与的多种管理模式
大多数欧盟国家，由政府负责整个生活垃圾的管理，如在德国和荷兰，政府掌握了绝大部分垃圾管理的权力，并以各种形式成为许多废弃物处理公司的主要股东。少数国家是和私人企业共同分摊管理责任和所需费用，如法国负责垃圾管理的企业只需要承担一部分费用，如垃圾分类收集和分选费用。因此，欧盟国家垃圾行业总体上以公共部门运营管理为主，但积极引入私营行业的参与，实现了多种运营模式的共存，充分体现了公益性和市场性的结合，有效地提高了运营绩效。
虽然欧盟各个国家垃圾行业的运营模式多样，在垃圾收集领域私营行业参与非常活跃，不同国家运营模式有较大差异，但总体上仍以政府运营为主。大部分欧盟国家垃圾收集领域私营行业参与较多，很多国家如德国、法国等私营企业所占的份额甚至达到 50％以上。但荷兰在生活垃圾和危险废弃物收集领域，地方政府仍起主要作用，私营企业所占的份额仅为 25％。垃圾处理领域，大部分欧盟国家主要由政府负责垃圾处理，私营行业参与很少。德国、法国、荷兰等国家垃圾填埋处理中政府运营的比例占到 60％以上，垃圾焚烧处理中政府运营的比例占到 80％以上，甚至个别国家，如德国的垃圾处理全部由政府负责。
(罗岳根据武涌、王建清等编著的《荷兰等欧盟主要国家水与垃圾处理设施的可持续运营管理》摘编综合而成。)
日本：从“二恶英大国”到“零垃圾国度”
很多初到日本的游客，对日本环境的干净整洁留下深刻印象。有人说，日本没有垃圾，这当然是夸张的说法，但说明日本处理垃圾有方。由于土地资源匮乏，日本始终是垃圾处理问题上的先行者和进取者。从大举建设垃圾焚烧炉到发起垃圾分类运动，今日“零垃圾”的美誉绝非一蹴而就。
二恶英叫停焚烧炉
上世纪80年代，日本对垃圾焚烧的依赖程度居全球之首，焚烧厂的数量占全球的70％，全国超过1/3的城市固体废弃物通过焚烧处理，这导致大气中的二恶英含量严重超标，成为“二恶英大国”。
被列为一级致癌物的二恶英是多氯甲苯、多氯乙苯等有毒化学品的俗称，被称为“毒中之毒”。二恶英是工业化社会产生的恶果之一，焚烧有毒的生活垃圾（特别是含有大量废旧聚氯乙烯塑料制品的垃圾）时，会产生大量二恶英。
“历史上二恶英不是一个与焚烧炉有关的问题，”国立环境研究所主管、著名的二恶英专家森田昌敏表示，“1940年代到1970年代，二恶英主要来源于化学药品和杀虫剂。”
直到1976年，荷兰的焚烧炉里发现了这一物质，垃圾焚烧产生的二恶英污染才开始为人所知。7年之后，时任高知大学校长的立川凉教授，发现日本也有同样的现象。“从那时开始，人们意识到二恶英不仅仅是个化学物品问题，还是个垃圾处理问题。”森田说。
20世纪90年代，日本大气中测得的二恶英水平竟然是其它工业国家的10倍，焚烧炉每年释放约5千克的二恶英。5千克可能听起来不太多，但动物实验已经表示，1克的二恶英就足以杀死1万人。
为了减少二恶英，日本政府制定了更为严格的垃圾焚烧排放标准，进行大型焚烧炉的建造，并给予财政补贴。这种大型的焚烧炉可以在高温下持续运作，有助于减少二恶英排放。
东京环境研究中心主席矢泽龙也质疑政府公布的二恶英年排放数据，他认为政府的调查方法有缺陷。“焚烧垃圾排放的二恶英，有一半是在焚烧炉加热和冷却的过程中释放的。但是政府的调查是在焚烧炉运行最充分的时候，记录下的排放数据有偏差。”他解释道。他估计真实的数字接近每年15至20千克。
不少环保人士认为政府是在认真对待二恶英问题，但是他们担心政府处理的方式不当。虽然严格限制二恶英的排放，但是焚烧炉残留物还是没有好的解决办法，众所周知这些残留物含有大量的毒素。
另外，政府计划合并焚烧炉，建设大规模的高温焚烧炉也是有问题的。焚烧达到很高的温度——超过800摄氏度——才能减少二恶英的排放，但是一系列问题随之而来，例如增加了温室气体和重金属。并且，农村地区可能没有那么大的垃圾量需要大焚烧炉运转，这在今后会成为财政负担。此外，大焚烧炉的建造位置也会引发争议，毕竟，哪个地方政府愿意为邻居处理垃圾呢？
矢泽龙也表示，二恶英排放增加的原因是聚氯乙烯生产和消费，也就是说，工业生产模式和社会消费模式是有效减少二恶英排放的主要障碍。
很明显二恶英问题与生活方式密切相关。市民和政府都在担心，但只有两方面的通力合作，才能解决这个环境难题。由此，绕过与焚烧炉相关的种种手段，改道从垃圾的源头着手，政府发起了大规模的垃圾分类和回收运动。
惊人的垃圾分类
日本举全国之力来减少垃圾，增加循环利用。在大城市、小城镇、办公楼，住宅区都实行垃圾分类，几乎到了惊人的程度。
一只袜子属于可燃烧物品，一双袜子则是旧衣物；口红的外壳属于小金属，口红条属于可燃烧物；领带是旧衣服，但一定要是洗过和被烘干过的。
拥有350万人口的横滨市积极响应，在全市范围内将现有的垃圾分类数量从过去的5类增加到10类。为了让市民们能更好地了解市政府的新措施，横滨市有关方面近日还向当地居民分发了一本27页的小册子，罗列了518项回收常见垃圾的详细指南。
对此，居民似乎不太习惯。“一开始觉得十分困难，我甚至要戴着老花眼镜才能分辨什么垃圾属于什么种类。”65岁的内木须美所在的小区在从2004年10月起就开始实行这种垃圾分类回收的新方法。
与横滨相比，面积110平方公里、人口总数仅有2200人的上胜却早在2000年前就把垃圾回收的种类提高到34种。然而，为了减少垃圾、扩大再回收范围，这个小镇在最近几年中又逐步把回收种类提升到现在的44种。
环境专家们表示，以更清洁的方式分拣和回收垃圾也许比倾倒更昂贵，但是和焚烧垃圾的成本不相上下。日本研究院紧急战略中心的垃圾处理研究员三田秀喜说：“垃圾分类回收不一定比焚烧垃圾昂贵。尤其是在日本这样的国家，分类和回收垃圾将会产生更大的好处。”
横滨的目标是到2010年，将垃圾焚烧率降低30％。但上胜的目标似乎更加雄心勃勃，它们计划在2020年彻底结束垃圾焚烧的历史。
76岁的时元雅治熟练地把各种垃圾准确的放在了属于它们的垃圾箱里。他仔细查看每个罐子上的标签，然后嘴里念念有词地把铝制罐头和钢制罐头分别放到两个不同的垃圾箱里。15分钟后，时元雅治便搞定了一切。这样的镜头每天早上你都可以在上胜的街头看到。在新的垃圾分类法的规定下，整个城镇显得比过去更干净了。尽管时元认为这样做很麻烦，但他仍表示不能将垃圾扔在山上，因为这是违法行为。
据该市官员说，在过去4年里，上胜的垃圾焚烧率减少了一半，而垃圾回收率提高了80％。从豆腐包装盒到鸡蛋壳，从塑料瓶盖到一次性筷子，从荧光棒到蒲扇，上胜的居民们必须把垃圾分门别类的放在44种垃圾箱中。正是在这些新制度的规定下，上胜逐渐成为通过垃圾分类实现“零垃圾”的典范城市。
在城镇和村庄，那里的人们彼此认识，垃圾不分类是难以想象的。然而在城市，不是每个人都遵从规定。比起其它行为，遵守垃圾分类被认为是一个人作为成熟、理性公民的基础。房东不愿意把房出租给外国人，经常是因为外国人不能或者根本不愿意把垃圾分类。
比起上胜，生活在大城市横滨的市民却没有分类回收垃圾的意识。自从去年横滨市开始在某些街区试点垃圾10项分类后，一些居民便不再把垃圾扔在自家小区的垃圾箱里，而公园和小区附近便利店的垃圾箱里却不断出现神秘的未经分类的垃圾袋。
为此，横滨市负责家庭垃圾分类监督工作的部门已经停止在公园放置垃圾箱。有着鹰一般尖锐眼睛的志愿者们，每天穿梭在城市的大街小巷，随时对那些违反垃圾分类的人进行劝告。
在这些志愿者中，60岁的谷山光晴是其中最具有“责任心”的一个了。作为一家小型保险公司的老板，每天早晚他都会开着自己的车子到那些街区垃圾分类点严格检查人们是否按照规定将自家的垃圾进行准确的分类。一旦发现错误，他便会在回收站的告示栏里贴上这样的布告：“某某先生，您的垃圾分类方法是错误的，请您改正。”
据谷山自己说：“我会对每袋垃圾进行检查，然后把不符合分类标准的垃圾根据垃圾袋上标明的地址送回到这些人的家门口。”谷山还表示，一个社区一定要有一个强有力的领导，只有这样人们才会遵守制定出来的规章制度，否则的话只会一团糟。
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