基于循环经济视角的电子垃圾治理国外经验及启示研究
1.电子垃圾治理的国外经验
针对日益增多的电子垃圾，一些发达国家己经将其作为影响经济可持续发展的大事而提到议事日程上来，并先后出台了有关的法律和措施。
1.1德国
在欧洲，最早关注电子垃圾管理的国家是德国。德国于1991年7月颁布了“电子废弃物法规”，1992年起草了关于防止电子电器产品废弃物产生和再利用法草案，1996年德国公布更为系统的《循环经济和废物管理法》。
德国在电子垃圾回收方面走在了欧盟的前列，它利用各市区直属的市政企业对电子垃圾进行回收，提供网络化服务，上门为消费者收集废旧电器。德国规定，在任何一天都可以将电器垃圾扔到指定地点，然后由有关部门统一运走。在柏林等大都市，不允许随便扔旧电器，但只要给指定机构打个电话，发个文传或电子邮件，就有专人上门服务，但居民要根据电器的体积大小交纳10-30欧元的运输费用。如果居民自己开车将废旧电器送到回收中心则不交任何费用。政府计划在全国设立100个分检站，以便把回收的电子分别送回工厂，重新加工改造，形成电子垃圾产业链。德国还在欧盟国家中首先实施了“税收转移”，对有损环境者增收税赋，并将这些税收用于环保。
德国环境部发布的一份有关废旧电器免费回收的工作草案，规定电器制造商必须承担回收利用废旧电器的义务，并于2005年8月起开始实施消费者免费送还废旧电器的规定。草案再次明确电器制造商必须在生产时就考虑到废旧产品的再利用问题，以尽量减少环境污染。草案同时规定，待有关规定开始生效后，消费者可免费将诸如废旧电脑、电视机及电冰箱等家用电器送交社区回收点，由电器制造商统一处理。而在目前，不少消费者为处理废旧电器必须向回收商支付一定费用。德国此举为欧盟最终制定相关政策提供了一个准则。欧盟有关部门早在2002年底就已经决定，要求欧盟境内的电器制造商回收各类废旧电器，并在电器生产过程中更严格地限制使用特定的有毒原材料，以减少当前日益严重的电子垃圾污染。
德国回收的意义在于减少污染，节约能源。这是德国回收利用旧电器的指导思想，德国负责回收旧电器的机构都是各市区直属的市政企业。通过各种途径为民众进行废旧电器的回收提供方便，保障废旧电器的回收途径通畅。此外，德国环保政策中最重要的“谁污染，谁负责”原则也是治理电子垃圾的重要原则，根据这一原则要求，制造商负有主要责任，另外进口商、消费者也负有相应的责任。
1.2日本
1990年以来，日本环境政策的焦点主要集中在对各种废弃物的回收和再生处理方面，围绕这一主题，制定并颁布实施有7部相关的法律，这些法规成为后来建设循环型社会的基础。首先是1991年，日本修订《废弃物处理法》和颁布《再生资源利用促进法》的同时，明确对家电生产企业提出了加强再生性设计，也提出了在外观上加注再生标识的要求。日本2000年颁布的《家用电器再生利用法》规定制造商和进口商负责自己生产和进口产品的回收和处理。
《家用电器回收法》强制规定家电生产厂必须承担家电回收的责任。
在日本，废旧电脑的回收处理也已成为令地方政府十分头痛的问题。近几年，日本的废旧电脑每年200-300万台，2005年以后，每年将有500万台电脑要废弃。早期，日本对废旧电脑的处理是采用粉碎后用磁铁筛选出一部分金属、然后再掩埋的方式，这样不仅使掩埋场地日益难觅，还对环境造成污染，危害公众健康。日本1996年制定《家电回收利用法》(2001年开始实施)，该法贯彻“谁扔垃圾谁付钱”的原则，规定市民应负担回收处理费用。从2001年4月起就开始实施《资源有效利用促进法》，该法中规定生产厂家有义务回收废旧电脑并将其进行再商品化或再生资源化处理。目前日本已经有2000个上门服务的废旧电脑收集点和400多个厂商服务站点，再生制造厂38家(分离和再造两类)。这些再生厂，将把从家电中拆解出来的废旧零部件全部转化为再生资源，即转化为玻璃、塑料、铜、铝、铁等，总的回收利用率达57%以上。一部家用空调机回收的铝可以制作成190个易拉罐。分离出来的不同比重的塑料，可用比重法在水中进行分解，以还原成不同性质的塑料；用过的水经处理后再循环使用。这样的厂子完全符合循环经济的发展模式。另外，消费者丢弃一台废旧电器，要支付2700-4600日元的费用，违反规定的将受到重罚。
日本高度重视电子垃圾的处理问题。2001年3月30日，日本电子工业振兴协会颁布了2005年度关于生产厂家处理废旧电脑和废旧显示器应达到的平均再利用目标。该目标规定，再利用的零件类和二次资源化的材料应达到回收重量的60%。目前，日本的制造商已经开始研究回收方案，其中大部分将采用通过快递公司回收的方式，而回收及再利用所需的费用则可能由用户负担。金额虽然尚未确定，不过多数意见认为，一台电脑的回收费应在5000日元左右。此外，以家用电器制造商为中心，日本还在研究以销售商店为中介的回收方式。NEC公司则在考虑建立二手模块数据库以便为修理用零部件提供来源。
1.3美国
美国是世界上最大的电子产品生产和消费国，同时也是电子垃圾的最大制造国。据分析，2000年美国约2000万台电脑被废弃，其中仅有10%的废旧电脑被回收利用，其余大多数被堆放在家庭和公司的仓库里。美国早在20世纪九十年代初就对废旧家电的处理制定了一些强制性的条例。当局还通过干预各级政府的购买行为，确保有再生成分的产品在政府采购中占据优先地位，以此推动包括废旧家电在内的废弃物的回收利用。如新泽西州和宾夕法尼亚州，通过征收填埋和焚烧税来促进有关企业回收利用废弃物。收取填埋和焚烧税使本来最便宜的垃圾处理途径的价格趋于上涨，从而大大增加了废旧家电回收利用的吸引力。马萨诸塞州则禁止私人向填埋场或焚烧炉扔弃电脑显示器、电视机和其它电子产品。
美国对电子垃圾的早期处理方法是掩埋和焚烧大量的废旧电脑等电子垃圾被埋到填埋，成为环境的潜在威胁。近年来，由于公众反对的呼声日益增高美国开始禁止填埋废旧电脑等电子垃圾。美国联邦环保总署把废旧电脑定为“有广泛毒害的废料”，要求各州在两年内对其进行管制。2003年，IBM、惠普、柯达等电脑及电子生产商开始回收其电子产品。惠普公司已建立惠普产品回收利用解决方案工厂，处理其废旧电子设备。美国电脑生产商、地方政府和环保人士已经达成一项协议，准备建立覆盖全美的废旧电脑回收网络。
美国已建立了几个废旧电脑回收中心，将废旧电脑回收利用。其处理过程首先是整机或部件的再利用，然后对不可用部件进行分拆，塑料、金属、玻璃分门别类，最后进行熔炼。废旧电脑的废料80%是废塑料和废金属。美国对电脑专用塑料具有处理能力的回收中心不多，能处理电脑显示器的专业公司只有几家，能处理印刷电路板上金属的厂家也屈指可数。由于其处理成本极为昂贵，这些专业公司大多没有扩展规模的积极性。美国1吨有毒废物的处理费高达400美元以上，而在一些发展中国家，因环境标准低，危险废物的处理费仅为美国的十分之一于是就把大批废旧电脑以配件的名义越境转移到发展中国家，在那里进行拆毁和处理，给那里的环境造成严重的污染，我们国家也是受害国之一
美国加州的立法机构通过了一项在美国首开先河的提案，要求顾客在购买新的电脑或电视机时，必须交纳每件10美元的“电子垃圾回收费”，旨在为环保提供额外资金。环保组织和地方政府希望能用这笔回收费帮助安全处理居民的电子垃圾。加州参议院2005年6月4日批准了一项法案，由加州民主党参议员Byron Sher编写的SB20法案要求电子制造商制定回收计划并且提供回收资金。在这个法案成为法律之前，这个法案还要经过州议会批准，然后再由州长Gray Davis批准。这项法案将向高科技公司施加压力，要求他们关注回收过时的计算机和相关设备。如果这个法案成为法律，制造公司从2005年开始将安排回收上一年销售的全部机器的50%。这个比例到2007年将提高到70%，到2010年将提高到90%。据这个法案称，加州目前在居民家庭中就存放了大约600多万台过时的计算机和电视机，而只有20%过时的计算机和电视机被回收再利用。根据这个法案，企业可以建立由州批准的回收计划并提供资金，人们可以根据这个计划上交旧计算机。企业还可以向州政府付钱，由州政府代办。企业还必须制定回收利用计划。
在美国，各种各样的解决办法正在试验之中。美国政府、公益团体、零售商、制造商和回收商在全美各地开展数百项回收计划，消费者有时要缴纳一定的费用。包括惠普、戴尔和IBM在内的一些计算机厂商己经采取了回收旧计算机设备的措施。但是，他们的回收计划是要收费的，需要消费者和企业接受。有些企业开始重新设计产品以便回收的时候更容易。
1.4其他欧盟国家
欧盟委员会指出，电器和电子垃圾含有并容易释放大量的铅、汞、镉、溴等有毒和污染物质。目前，欧盟每个公民每年平均产生17到20公斤电子和电器垃圾，而且这个数字每年还在以3%到5%的速度递增，如果不采取措施，将对环境造成极大的影响。
欧盟早在1993年就提出了“制造商责任制”，由制造商负责废旧电脑回收解体处理，制定了相关法律，保证制造商对电脑的整个生命周期负责，并要求他们将回收电脑及配件的费用加到产品成本中。1998年7月颁布了“废旧电子电器回收法”，要求厂家对其产品在每个环节上对环境造成的影响负责，相关垃圾的回收和处理费用也由厂家承担。欧盟有关部门在2002年底决定，要求欧盟境内的电器制造商回收各类废旧电器，并在电器生产过程中更严格地限制使用特定的有毒原材料，以减少当前日益严重的电子垃圾污染。
2004年8月13日，欧盟各成员国(包括新入盟的15国)完成了关于电子垃圾的立法工作，欧盟《电子垃圾处理法》正式出台一年以后，也就是2005年8月13日，这一法规将正式开始实施。《电子垃圾处理法》的出台是依据2002年欧盟的两个指令完成的，这两个指令分别是《关于报废电子电器设备指令》(WEEE)和《关于在电子电器设备中禁止使用某些有害物质指令》(ROHS)。WEEE要求生产商(包括其进口商和经销商)在2005年8月13日以后，负责回收、处理进入欧盟市场的废弃电气和电子产品，并在2005年8月13日后投放市场的电气和电子产品上加贴回收标识;ROHS指令则要求，2006年7月1日以后投放欧盟市场的电气和电子产品不得含有铅、汞、镉、六价铬、多溴联苯和多溴联苯醚等6种有害物质。根据欧盟官方公告的指令附件，两个指令涉及的产品包括10大类、近20万种：大型家用电器类、小型家用电器类、IT和通信设备、消费产品类、照明设备类、电气电子工具类、玩具休闲及体育设备类、医疗设备类、监控仪器类、自动售货机类。这几乎涵盖了所有电子信息产品。
瑞典的法律规定处理费用由制造商和政府承担，挪威、荷兰、瑞士和意大利等国政府也己要求电子设备制造商负责回收电子垃圾。法国更强调全社会共同尽责，规定每人每年要回收4kg电子垃圾。法国政府正在起草有关法令，计划于2005年8月启用全国性的电子垃圾回收办法。电子垃圾回收遵循“谁生产、谁销售、谁使用，谁就负担相关环保费用”的权利与义务对等原则。根据该法令，自2005年8月13日起，从电脑、电视、冰箱、洗衣机到电话和电吹风机，所有新出厂的电器都将印有小垃圾桶标志，表示其生命完结之后可以回收再利用。电子产品生产商将作为回收主力，承担其产品未来的回收及循环再利用费用。芬兰每年产生的电子垃圾的数量在10万吨左右，2001年2月芬兰在电子城奥鲁市建成电子垃圾处理工厂，每年可以处理电子垃圾1500～2000吨，由于建有良好的环保处理系统，工厂不会给地下水源和空气造成污染。
2.启示与思考
2.1电子垃圾问题在资源短缺国家尤其得到重视
欧盟中的德国是最早发展循环经济的国家，其他国家如瑞典、芬兰、法国、丹麦、瑞士、西班牙、葡萄牙等国家也相继开始发展循环经济；而资源高度稀缺的日本对循环经济更是高度重视，已将其作为基本国策，随着推进不断加强和深化，日本在循环型社会建设方面已走在世界的前列。而一些资源大国、石油富国对此重视不够。
2.2立法是根本保障
多数发达国家都是以法律作为重要的手段来处理日益突出的电子垃圾问题的。德国于1991年7月就颁布了“电子废弃物法规”，1992年起草了关于防止电子电器产品废弃物产生和再利用法草案，1996年德国公布更为系统的《循环经济和废物管理法》；日本于2001年4月1日专门颁布了《家用电器再循环法》，明确指明将循环利用作为电子废弃物回收与处置的根本途径；美国早在20世纪90年代就对废旧家电的处理制定了一些强制性的条例，2002年当局针对废旧家电的回收利用又出台了一系列法规法令，对从事回收家电产品中制冷剂的人员资格、使用的设备以及回收比率等都作了明确的规定，是废旧家电的回收利用过程能够达到政府所规定的各项要求和技术指标。美国也把电脑等电子产品归入家电产品类进行法律约束；依据2002年欧盟的两个指令：《关于报废电子电器设备指令》(WEEE)和《关于在电子电器设备中禁止使用某些有害物质指令》(ROHS)，欧盟各成员国完成了关于电子垃圾的立法工作，欧盟《电子垃圾处理法》正式出台，一年以后，这一法规将正式开始实施。由此可见立法是规范电子垃圾的根本保障。
2.3市场化运作是有力手段
欧盟发布的WEEE和ROHS两项指令对进口电子产品规定，每向欧盟出口一台彩电或者一部手机将征收所谓的回收费(约为产品销售价格的20％左右)，含有铅、汞等六种有害物质的电子产品不得进入欧盟市场，这实质是一种以经济为杠杆建立绿色壁垒的市场运作手段。除上面讲到的欧盟的两项指令外，欧盟从1993年起就实施了制造商回收责任制，由制造商承担废旧家电的回收利用。隶属欧洲议会的环保委员会2001年5月制定了欧盟地区电子废弃物回收标准。标准规定：电子产品生产厂商必须至少回收90％的废弃电冰箱及洗衣机，在个人电脑方面，回收比率则将达到70％,对于目前已在使用中的电子产品，其制造商将按目前市场占有比重分摊交纳费用。
日本从2001年4月起开始实施《家用电器回收法》一方面，强迫制造商回收旧电器，另一方面则要消费者承担大部分的回收循环费。而其他发达国家也通过价格调节，引导电子产品厂商、进口商及消费者进行绿色设计、进口和消费，严格保护生态环境，对环境不友好的企业征收环境税。
2.4“生产者责任制”是基本原则
针对废旧电器等“电子垃圾”的回收处理，欧美实施了比较完善的法规管理，其中生产者责任延伸制度是一项主要制度。在这项制度下，生产者要在产品的生命周，期内承担环境责任，完成废弃产品的回收、处置等一系列工作。它不仅有利于促进废弃物的回收和循环使用，而且可激励生产者减少原材料特别是有害物质的使用，使用更多的易于循环利用的材料。
生产者责任延伸制度的思想，最早可追溯到瑞典1975年关于废物循环利用和管理的议案，提出产品生产前生产者有责任了解当产品废弃后，如何从环境和节约资源的角度，以适当的方式处理。1986年，联邦德国在关于实施《废物避免和处置法》的报告中指出，生产者对其产品废弃后的处理和处置承担部分责任。1988年，荷兰环境部关于预防和循环利用废物的备忘录中认为，政策应指向产品的设计者，产品设计和生产者应意识到自己的产品在废弃处置时对环境的影响，并对此承担一定的责任。20世纪90年代生产者责任州申的理念得到迅速传播并进入实践和立法领域。
美国环保局认为，不同的产品需要不同生产者责任延伸制度。政府更倾向于利用市场的力量实施生产者责任延伸制度，支持各州政府探索电子废物的各种管理途径。联邦政府认为，如果企业自己不能解决问题，将进行强制立法，以此促进企业自己开展废弃产品的回收和处理行动。目前，美国企业开展了一系列废弃产品的回收处理工作，主要集中在计算机领域。IBM公司有偿从个人和小企业回收任何品牌的计算机，消费者必须将自己的计算机包装好送往指定回收公司，回收公司将可用的计算机通过一家非盈利机构捐献出去，不可再用的废弃计算机则进行回收材料处理。自2000年以来，美国先后有20多个州尝试制定自己的电子废物专门管理法案，除少数已经正式生效外，大部分处于提案和审议修改阶段。2003年9月，加利福尼亚州通过管制电子产品生产者及其处置的法规，对新产品征收6到10美元的处置费用。
瑞典将“生产者责任制”作为建设一个生态和环境可持续发展社会所特别制定的法规，其战略目标是建立一个“把今天的废弃物变成某种可利用的新资源”的循环社会。瑞典议会于1994年确立了“生产者责任制”的原则方法，即生产者应对其产品在被最终消费后继续承担有关环境责任，而消费者则有义务对废弃产品及包装按要求进行分类并把它们送回到有关回收处。同年，瑞典议会通过了关于产品包装、轮胎和废纸的“生产者责任制”法规。其后，汽车和电子电器的生产者责任制法规也都在《环境法》基础上相继出台。生产者对其产品被消费后要继续承担环境责任，污染者必须付费。英国1995年《环境法》规定了企业回收符合标准的义务、经济代价义务等。德国1998年的包装法令也作了类似的规定。在回收的经济义务，即处理费用方面，瑞典的法律规定，由制造商和政府共同承担。
因此，我国应借鉴外国经验尽快出台电子产品的立法标准及回收管理办法，规范电子废弃物的回收渠道并实现对其循环利用，从而减少废弃物和节约自然资源，保护和改善环境，保障人体健康并促进社会的可持续发展。要达到这个目的，笔者提出为我国电子垃圾立法的要以循环经济为理论依据，以其“3R”操作原则为指导工具，对电子垃圾实行全过程的管理。
参考文献：略
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