国外农村生活污水分散治理管理经验的启示
据建设部2005年10月《村庄人居环境现状与问题》调查报告，对我国具有代表性的9个省43个县74个村庄的入村入户调查显示，96%的村庄没有排水渠道和污水处理系统，生产生活污水随意排放。目前全国农村每年有超过2500万吨的生活污水直接排放，造成河流、水塘污染，影响了村民居住环境，严重威胁了农民的身体健康。
农村水环境已经成为事关我国社会经济可持续发展的重大问题。这不仅关系着农村的生活环境、健康安全，而且农村水环境也是城市水环境、水质量、水安全的母体，并承担着保障食品安全的重大责任。所有这些方面，都对农村环境质量和农村水污染治理提出了较高的要求。从整体上看，农村水污染主要由农业面源污染、农村小工业污染和农村生活污水这三个方面构成。本文关注的是农村生活污水。另外，本文所涉及的调研范围包括华东地区（青岛地区和上海、苏南地区）的20个农村的生活污水治理示范项目。
1 我国农村生活污水治理的现状及存在的问题
十几年来，我国各级政府对农村生活污水治理给予了必要的重视，开展了大量的探索性研究和具体的治理实践，上马了一批农村生活污水治理示范工程。在调研的20个村庄中，所采用的技术可以大致归纳为以下两类：
（1）城镇污水处理厂小型化模式，是指预处理+成熟的生物处理技术，其中成熟的生物处理技术包括活性污泥法（包括各种好氧和厌氧组合工艺）、生物膜法、氧化沟法、SBR工艺等；
（2）土地处理系统模式，又分为沟塘技术和土壤技术。沟塘技术包括氧化塘（稳定塘）、地表漫流系统、表面流人工湿地等；土壤技术包括慢速渗滤系统、快速渗滤系统、地下渗滤系统、水平潜流湿地、垂直流湿地等。
可以说，我国在农村生活污水治理技术方面的探索已取得一定的成果，基本可以做到因地制宜。需要注意的是，无论采用哪种技术，要保证处理设施的正常运行和出水水质达到设计标准，日常维护、定期检查是必不可少的。日常维护包括投放药剂、清理淤泥残渣、修剪或更换植物、更换填料等等；定期检查主要是指出水水质的检测和对日常维护的监督。但目前的农村生活污水治理试点工程未能充分考虑推广的可能性和路径，存在着明显的项目导向特点，以及重工程轻管理、重技术轻机制、重建设轻运行等现象。
在调研过程中发现一些村庄在不同程度上存在着以下问题：
（1）由于长期无人负责维护，污水处理效果已明显下降，甚至对周边环境造成了污染；如一些采用人工湿地技术进行生活污水处理的，由于未能及时修剪或更换植物，植物腐烂在水中造成污染；
（2）污水处理设施的运行情况无人监管；如有些村庄由于缺乏长期的资金来源，难以支付日常运行费用，导致处理设施平时基本不运行；
（3）生活污水治理效果无人监督，出水水质没有专业人员进行定期检测，难以对污水处理效果进行评价；如在苏南地区和上海调研的10个村庄中，只有1个村在长达一年多的试运行期间有专业人员长期驻扎，定期监测，运行中出水质量达到了设计标准。
另外，大多数村庄都采用集中生活污水处理系统，其管网费用占总费用的1/3以上。与集中处理模式相比，分散处理系统更节约管网费用和日常运行的动力费用（如电费）。对于我国大部分经济水平较低、布局分散、未铺设管网的农村来说，生活污水分散处理系统更具有推广的优势。本文以下介绍的日本净化槽技术和新西兰就地污水处理系统都可用于农村生活污水分散处理，因此，日本的成功经验和新西兰的探索实践对我国今后推广农村生活污水治理有较强的借鉴意义。
2 国外农村生活污水分散治理的管理经验
2.1 日本净化槽技术（Johkasou system）的管理
日本的净化槽技术主要在排水管网不能覆盖、污水无法纳入集中设施进行统一处理的偏远地区使用。该技术在治理日本的分散型生活污水方面发挥了重要的作用。
20世纪60年代，随着社会生活的现代化，人们对抽水马桶的需求增加，净化槽技术开始迅速发展。当时的净化槽技术只能处理粪便污水，称为单独处理净化槽（Tandoku-shori Johkasou）。在日本经济发展水平相对较低时期，该技术在一定程度上解决了公共卫生问题。但在对工业废水进行严格控制的同时，水资源质量并未得到明显改善。人们开始意识到灰水（包括厨房、洗衣、浴室污水等）的直接排放是公共水体污染的主要原因之一。随后，新的净化槽标准于1980年实施。新的标准促进了合并处理净化槽（Gappei-shori johkasou）的发展，它不仅可以处理粪便污水，还可以处理厨房、浴室污水等。
水环境的改善，不仅需要开发新技术，也需要相应的管理、服务体系的支撑。因此在70年代后期，对于如何确保净化槽适当的安装、运行、维护、清扫和检查等，成为了日本全社会关注的问题。此后，日本在1983年颁布了《净化槽法》，对净化槽的维护、清扫、检查做了明确的规定。1995年，由于要求保护湖泊、内海等封闭型水域水质的呼声日渐高涨,日本政府对净化槽的构造标准进行了大规模的修订。在新修订的版本中，除了提高去除BOD、COD的标准外，为了缓解水体富营养化的问题，还增加了去除氮、磷的内容。这一修订促进了深度处理（氮、磷去除型）净化槽的开发。目前，日本的深度处理净化槽技术已较为成熟，出水水质可达到以下标准：BOD在10mg/L以下，COD在15mg/L以下，TN在10mg/L以下（因处理工艺而定），TP在1mg/L以下。而且从2001年4月起，单独处理净化槽已被日本政府明令禁止安装。
2007年末，净化槽在日本的普及率为8.82％（使用人口与总人口之比），使用人口约1121万人，在全国41个都道府县210个市町村中得到使用。经过多年的发展，在日本已经形成了一套比较完善的法律法规体系、技术标准体系和服务体系。
《净化槽法》规定了净化槽的制造、安装、维护检修及清扫等方面的要求。作为强制性责任，净化槽系统的使用者负责定期维护、清理系统。《净化槽法》规定了净化槽的最大清扫周期，明确了定期检查、维护维修等净化槽使用者的义务。由于并不是所有使用者都具有相关的专业知识，所以维护和清理的业务主要委托给净化槽维护和清理的专业人员。另一个强制性责任是使用者要接受每年的水质检测。《净化槽法》第11条规定，净化槽的使用者每年都应接受一次由指定部门进行的净化槽出水水质的检查，以确认净化槽的定期检查、清扫等日常维护工作是否得到保证。同时,《净化槽法》还明确规定了对违反该法各项条款时的量刑、经济处罚额度等内容。
在技术标准体系方面，日本早在1969年实施的《建筑基准法》中就规定了净化槽的构造标准，之后又进行了多次修改、补充。由国土交通大臣颁布的净化槽构造标准（也称构造方法）中规定了净化槽的工艺选择、处理效率、设备要求、结构设计、滤料、曝气量等。在《净化槽法》实施后，环境省也颁布了一系列相关的规则，如净化槽维护检查技术标准、清扫技术标准、使用准则、净化槽施工技术标准、净化槽出水技术标准等。另外，日本净化槽的清理、维护和水质检测人员都必须取得相应的资质。至2003年1月底，约有5.6万名净化槽操作人员通过国家考试或完成环境部长批准的讲座课程，并获得资质。为了提高清理人员的专业技术，政府还提供了不同课程，如“净化槽清理技术员资质培训课程”和“净化槽清理员培训课程”。到2003年1月底，约有1.3万名净化槽技术员和9600名清理员通过了培训课程。2001年3月底，有69家公共服务公司被指定为专业检测机构，在这些机构中有资质的检测员为1454人。可见，日本净化槽技术的服务体系已较为完善。
日本水环境的改善，与生活污水治理技术的发展、法律法规体系和服务体系的完善密切相关。河流、湖泊、水库中的BOD或COD浓度有所下降，尤其是河流的下降程度明显，从1980年的3mg/L下降到2006年的1.4mg/L（见下图）。Ⅴ类水质的湖泊、水库中的TN浓度从1984年的4.7mg/L下降到2006年的1mg/L，T-P浓度从0.53mg/L下降到0.13mg/L。
2.2 新西兰生活污水就地处理系统
污水就地处理系统包括农场、工厂或单个家庭，但通常是指单个家庭的生活污水处理系统。在新西兰约有27万个生活污水就地处理系统。据估计，一些地区至少有20%的家庭依靠这种污水处理系统。在新西兰，大部分的污水就地处理系统为成熟的化粪池。但不同社区的失败率在15%～50%不等，即全国有4万到13万个失败的系统。导致污水处理系统失败的原因大致包括以下三个方面：一是缺乏持续的日常维护、维修，这通常是由于系统所有者不知道如何管理和维护造成的；二是安装不当或选址不当；三是系统到了使用年限需要更换。适当的管理和日常维护有利于尽早发现问题，减少维修成本，延长使用寿命。
在过去十多年中，新西兰污水就地处理系统的设计和安装的技术标准发展较快，如就地生活污水管理的澳大利亚/新西兰联合标准（2000）（AS/NZS1547:2000 On-site domestic wastewater management）和奥克兰区域议会的“污水就地处理系统：设计和管理”（TP58）。但仍存在许多问题，如法规繁多、缺乏地方议会和区域议会之间明确的职责，这意味着污水处理系统权责不清晰，无人检查。根据2007年环境部对所有区域的计划和地方法规的调研，结果显示，目前只有小部分议会监督污水就地处理系统的运行情况或要求系统所有者对其生活污水处理设施进行维护（见表1），而且通常对系统的所有者也没有相应的激励机制。
针对上述问题，新西兰环境部提议制定污水就地处理系统的国家环境标准，并且对不同方案所达到政策目标的有效性进行了比较（见表2）。与其他选择相比，国家环境标准的主要优势为：较好地完成了政策目标，为保护人类健康和环境提供了管理框架；提出了强制要求；明确污水就地处理系统的管理责任；更为成本有效等。
在提议的国家环境标准中，“合适许可证”（Warrantof Fitness, WOF）是一项重要的内容。国家环境标准规定：从2010年7月1日开始，经过区域议会鉴定的地方，污水就地处理系统的所有者要求持有“合适许可证”，证明其污水就地处理系统运行正常并以适当的标准维护。国家环境标准也规定了区域议会、系统所有者、检查者的管理责任。区域议会负责评估、决定哪些地方应该施行国家环境标准，并向住户提供承包者和检查者的信息表。议会还负责管理与污水就地处理系统相关的信息数据库，包括日常检查的结果。系统所有者负责确保他们持有“合适许可证”，支付运行、维护、维修、检查的成本。检查者负责检查就地处理系统是否与所规定的标准一致。如果符合标准，则发放“合适许可证”；如果不符合标准，则检查者负责查明存在的问题，以便日后改进。在检查期间，如果只是较小的维护问题，那么建议书会和“合适许可证”一起发放。日常维护和“合适许可证”的电子记录会输入议会的基础数据库中。
需要强调的是，新西兰原本想将国家环境标准用于每个污水就地处理系统，但最终放弃了该选择。原因是其成本远大于收益，且会给地方政府也带来较大的压力。累积效应是另一个考虑因素。少量的污染物可以通过自然过程（如河流、湖泊的自净能力）消纳，但当有大量污染物同时产生时，其累积效应就会对人类健康和环境造成负面影响。因此，对于人口较多、环境较敏感的地带应该优先考虑，将资源集中在这些地区更为有效。
3 对我国的启示
日本净化槽技术从20世纪60年代发展至今，已有近50年的时间，它具备了成熟的技术，制定了相应的技术标准，其管理和服务体系也较为完善。而新西兰对生活就地污水处理系统制定了一些技术标准，并已意识到建立污水处理设施的管理、服务体系的重要性，准备出台全国性的环境标准，规范污水就地处理系统的运行、维护、监督、检查等内容。
从日本的成功经验可以看出，要建立一套较为完善的法律法规体系、技术标准体系以及管理和服务体系，需要几十年的时间。而我国在农村生活污水治理方面目前仅仅是示范阶段，因此普及推广还需要较长一段时间。新西兰与我国的相似之处在于都处于农村生活污水治理的探索阶段，并且都缺乏对污水处理系统运行维护情况的监管和制定明确的强制责任，因此新西兰的实践过程对我国有较强的借鉴作用。
总结日本的成功经验和新西兰的探索实践，今后我国在推广农村生活污水治理时，要注意以下几方面：
（1）界定治理范围
并不是所有的农村地区都要达到生活污水治理的某一标准，这样会导致监管成本过高而无法执行。因此应由地方政府根据当地情况，确定治理范围，如环境敏感区域、水源保护地等。（2）制定技术标准
从生活污水治理系统的制造、安装、维护、清理、检查等多方面建立完善的技术标准体系，如日本的《净化槽法》、《建筑基准法》等。而且应首先建立国家的农村生活污水治理技术标准，如新西兰即将出台的国家环境标准。该标准是最低的标准，不同地方政府可以根据实际情况，制定适合该地区的技术标准。
（3）明确强制性责任
通过法律法规的形式，明确各管理主体的强制性责任，才能确保农村生活污水治理的长效运行。如新西兰的政策方案比较中，国家环境标准具有强制性，所达到的政策效果是最好的；另外，日本的《净化槽法》也规定了使用者的强制性责任，确保了净化槽的维护、清理和定期检查的实施。
（4）建立专业化服务体系
面对数量巨大的农村生活污水处理系统，由地方政府负责日常维护、清理、检查等工作，成本较大。较好的方式是将其承包给专业服务公司，如日本所形成的专业服务体系，并可将专业服务公司分为两类：一类只负责日常维护、清理；另一类负责定期检查。这样对日常维护工作的评估更为客观。地方政府提供专业培训，并对专业人员和服务公司进行资质认证。
（5）建立信息平台
新西兰的区域议会建立的基础数据库，主要用于收集维护、定期检查的数据，这不仅可作为是否维护、检测的证明，也可作为评估生活污水处理系统的设计、安装是否合适的依据。我国目前还未制定农村生活污水治理相关的技术标准，因此，在省、市级政府建立信息平台还需要收集一些基础信息，如所采用的技术（研发成功的技术、不适宜该地区的技术）、治理效果（污染物去除率、水质监测等）、成本信息（建设成本、运行成本等）。其作用是为制定适合本省、市的标准、规范作参考依据。
总之，在我国推广农村生活污水治理，不仅要因地制宜开发新技术，而且更重要的是要逐步建立相应的技术标准体系、管理体系和服务体系，才能确保污水处理系统的长效运行，达到改善农村水环境的目的。
参考文献：略
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