一位美国律师对中国水污染跨省治理的建言
“所有的政治都是地方政治”
我在中国已经生活了两年半时间。作为一名多年从事环境保护和土地使用法律业务的律师,和一个曾在环境事务方面承担决策职责的前政府高级官员,我忧虑中国的主要江河湖泊都受到跨省水污染问题困扰,中国水资源供应无论在数量上和质量上都遇到了巨大威胁。
在美国,我们也在着手应对着同样的问题——自颁布《洁净水法》以来的35年多时间里,我们通过制定一系列法规条例形成的制度框架来解决联邦体制下的跨州水污染问题。
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本文旨在介绍美国在这一领域所走过的路,希望我们的经验教训会对中国的决策者有所助益。
美国是采用共和制政体、由50个州组成的联邦制国家。如中国的各个省份一样,美国的每个州都有着自己的固有传统,在地域和资源方面有着各自的优势和劣势,也有着各自的需要和自身的政治目标。正如美国近代历史上最具洞察力的政治领袖在数十年前所指出的那样:“所有的政治都是地方政治”。
美国绝大多数大河——康涅狄格河、哈德逊河、俄亥俄河、密苏里河、密西西比河、科罗拉多河以及哥伦比亚河—— 都属于跨州河流,其流域覆盖了超过20个州的土地。但更为重要的是,我们认识到这些河流湖泊——无论它们看上去如何有地方性——都显然是全国共享的地表水和地下水资源体系的组成部分。从美国当今的法律观点来看,美国没有哪一个主要水系可以被排除在这一重要的全国性水资源范围之外。
从历史上看,特别是在20世纪后半叶人们的环保意识增强和颁布《洁净水法》之前,水资源的使用处理完全被列入各州法律管辖范围。这些州(特别是水资源较为贫乏的西部各州)的水资源法律往往体现出一种“不用白不用”的鼓励用水理念,而且尽管各地有不尽相同的理由,美国东西部各州的水价都没有达到一个足以促使人们节约用水的程度。因水资源使用权而引发的纠纷是通过援引各州晦涩神秘的水法理论来解决,而涉及共用水源污染的案件则通过普通法下的民事侵权诉讼来解决。这些案件的管辖权通常归属于各州法院,因为联邦法院只有在争议各方属于不同州的公民时方可行使管辖权。
在美国成立最初的200年当中,政府在用水方面的直接参与主要表现为地方和州政府采取措施确保饮用水安全并在城镇地区开发卫生设施和排水系统,而联邦政府则只参与基础设施建设——包括港口、运河和大坝等。
美国的工业化进程改变了这一切。工业化进程对环境造成的消极影响是在数十年时间里逐步显现出来的。在20世纪 60年代,蕾切尔.卡森出版了《寂静的春天》一书(海洋生物学家卡森经过4年时间调查了使用化学杀虫剂对环境造成的危害,指出人类用自己制造的毒药来提高农业产量是饮鸩止渴,被视为人类生态意识觉醒的标志——编者注);在克利夫兰大型钢铁企业附近流经的卡荷加河竟然多次发生火灾,《时代》周刊在1969年形容该河流“在渗漏而不是流淌”,一个人如果掉入河中“不会淹死而是会腐烂掉”。
美国的一些社区很快对此做出反应:建造更为先进的污水收集系统和垃圾处理设施,对工业垃圾采取更为严格的管控措施等等。但这方面的工作也受到了经济和地域这两个现实因素的干扰:一些企业威胁要关闭工厂并搬迁到管控较为宽松的城市,同时下游的社区也很快发现,他们采取的较为严格和从长远出发的保护措施有可能最终无法收到成效,因为上游相邻地区 (往往是在其他州)并不那么愿意花费精力控制自己管辖范围内的污染源。
正是在这个时候,我于1967年成为美国环保法律之父埃德蒙.马斯基参议员的立法事务助理,并在此之后担任他的法律顾问。我相信,马斯基参议员所秉持的政治理念是建立在美国的系列的环境法律和法规的基础上的;我相信马斯基参议员理念中的部分主要元素,也许会对今天的中国有所启发。
只有平常百姓自愿并有机会参与到立法和执法过程当中来,才能使这一整套强有力的污染防控体系变得行之有效
美国环保法律之父埃德蒙·马斯基参议员来自于我的家乡缅因州的拉姆福德市,那里位于美国的最东北部。拉姆福德是一个小城市,如果以中国的标准来看就更微不足道。它位于安德罗斯科金河沿岸。当马斯基在二战结束后返回缅因州的时候 ,新英格兰地区的几大河系——佩诺布斯科特河、肯纳贝克河、安德罗斯科金河、梅里麦克和康涅狄格河,都已经濒临绝境, 河道中充塞着各种未经处理的有毒物质和废弃物。
马斯基是一位环境保护论者,他比绝大多数人更早地认识到,排放到大气以及地表和地下水当中的环境污染物并不会服从各州以及国家之间人为划定的分界线,并深知以最科学的方式制定水和空气质量标准的重要性。
马斯基是我们通常所说的“联邦主义者”。也就是说,他对联邦制度持有坚定信念,认为“中央”政府的一些最重要的职能就是要维护各州和地方政府的生机和活力。
最后,马斯基也是一个政治上的现实主义者,深知大多数州政府行为背后的那种追求经济发展的强大动因。所以,他希望能确保公民享有权利和机会来参与那些对自己产生影响的法律法规的制定、实施和执法过程。
基于他政治理念中的这些基本元素,马斯基议员确立了美国环境立法的三大基石:以先进的科学方式确定全国统一水资源标准;以强大的联邦管辖制度确保中央可强制执行统一标准;以及公众和个体公民的监督作用进一步推动统一标准的制定和实施。
相继于《洁净空气法》,推动《洁净水法》成为了马斯基参议员最为重要的成就之一。马斯基要确保在一个有效的管理和执法系统下,环境污染者无处藏身,避免了他们在州与州之间辗转以规避法律的行为。
联邦政府确认了对所有“美国境内水域”的唯一管辖权,并且明确留给各州的任何权力仅仅是一种委托性质的权力, 而且如果哪个州未能按照联邦政府的要求做好落实和执法工作,委托给它的权力就会被收回。此外,联邦法院将有权审理涉及《洁净水法》的案件。各州政府被要求制定出特定的,可衡量的排放限制许可标准,并应符合联邦政府的方针政策。严格的, 数据对公众公开的报告制度,及对违规行为的实质性惩罚均对落实联邦政府的要求起到了积极的作用。联邦法院从全国的角度看待这些问题,因此法院所关注的是地区和全国范围的清洁和安全的水供应,不太可能出于发展地方经济的考虑而倾向于地方利益。
联邦法院的管辖权对于《洁净水法》的成功具有至关重要的意义。马斯基深知,法院越具有地方性,就越有可能做出偏向于地方的权衡。而联邦法院由于更具有全国性的视野,相对而言就不会像法院那样只考虑当地的经济发展而不顾及整个地区或国家的利益。
最后,法案体现了马斯基参议员的一个坚定信念:只有平常百姓自愿并有机会参与到立法和执法过程当中来,才能使这一整套强有力的污染防控体系变得行之有效。所以《洁净水法》当中最具有革命性的则是它的公民诉讼条款。马斯基在这方面的创举其实并不复杂:当个体公民能够证明环保许可证的有关条款并未得到落实,也即承担环保执法责任的机构未能履行其职责,如果要求法院给予这些个体公民以名分,那么他就能够更有效地促使这些机构履行自己的职责。通过这样一个简单的条款,那些关心自身环境状况、身体健康以及子孙未来的公民会在有秩序的行政系统下面,在他们关注的范围内采取行动。
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