打破农村生活污水运营管理困局
在近日举行的第八届环境技术产业论坛上，住建部村镇建设司相关领导介绍，我国城市污水处理率已达到87%，但村庄的污水处理率只有8%。
据悉，农村生活污水排放量约占我国生活污水总排放量的一半以上，是我国主要流域水污染的重要因素。当前，急需打破农村生活污水运营管理的困局，走适合我国国情的农村污水处理之路。
农村生活污水处理陷入困局
农村生活污水处理本是一件好事，但在很多地方变成了烦心事，究其原因是经济账不好算：一方面，建设投入和后续的管理维护投入需要大量资金，政府几乎承担了从规划设计、建设运营到管理维护的绝大部分责任和负担，且处理率越高，财政压力也越大；另一方面，实际处理效果并不理想，低效运营甚至失效现象普遍存在，造成严重的资源浪费。
在诸多成本中，最令地方政府头疼的是长期的管理运营成本。这是因为，当前农村生活污水处理投入机制中存在明显的重建设、轻管理倾向：建设成本可以通过项目申报等方式，逐级争取财政拨款投入，可以实现国家投入一点、省市配套一点、地方政府分担一点的方式进行。但是，管理运营成本绝大多数需要基层政府自行解决。这对经济发展水平较低的农村地区而言，如果缺乏合理的成本分摊机制，财政包袱比较重。
据调查，在上海青浦区金泽镇，一个不到400户的农村生活污水处理设施，尽管技术工艺属于低成本的，一年的管理运营成本依然达到15.4万元左右，其中约50%是日常维护的支出。这部分成本由区县和乡镇按1：1分担。按照金泽镇30个行政村计算，如果全部普及农村生活污水处理设施，那么乡镇一年的投入将达到250万元左右。这对位于上海市饮用水水源保护区、经济发展受到较大限制的金泽镇而言，财政投入的压力始终存在。另据测算，全国农村生活污水排放量约为2300万吨/天，以农村污水处理运营费用0.8~1.0元/吨计算，每年的管理维护成本将达到67亿~84亿元。这部分费用基本上都由县级和乡镇政府承担。这在很大程度上影响了地方政府推进农村生活污水处理的积极性。
尽管政府几乎包揽了所有的责任，但是作为直接受益方的村民却并不领情。大多数农民搞不清楚农村污水处理设施的运行状况，也不关心它是不是发挥了作用，更不明白处理成本的高低，只知道“政府工程政府会管”。据调查，在上海郊区，工程建设运营过程中村民的配合度并不高，许多工程在占地选址、污水管网铺设以及后期维护中，均曾因为村民不配合而产生额外成本。这在污水纳管方面表现得更为明显，即使收集管网已经接入厨卫，村民依然延续着过去的生活方式，洗菜、洗衣服等产生的废水直接排入河沟。
村民和村集体不配合所引发的另一个问题，是长效管理运营的成本大幅上升。许多地区以政府购买服务的方式，将农村生活污水处理设施的管理运营外包给相关企业负责。随之而来的问题是，谁来对相关企业进行监督？我国水务市场尚处于起步阶段，政府与相关企业之间本身存在千丝万缕的联系。依靠政府监督，无论是突击检查还是不定时抽查，都很难真正发挥作用。而且，面对遍布农村的各个工程点，政府有效监管的成本非常高。
明确农民和村集体责任
出现农村生活污水处理困境的原因，很大程度上是由于在农村生活污水处理推进过程中，相关主体的责任和边界没有明晰界定。我国目前过度依赖政府的行政主导作用，而将直接的利益相关主体——农民和村集体排除在决策、建设、管理和监督机制之外。
从经济属性看，农村生活污水处理介于公共物品和私人物品之间。一方面，农村生活污水处理有利于改善农村的水环境，也能够加强区域的各种生态服务功能，对区域景观、食品安全乃至生态安全都具有重要意义。并且，污水处理服务是基本公共服务的重要组成部分，政府有责任为广大农民提供清洁、安全的水环境，推动城乡基本公共服务的均等化。另一方面，农民既是农村水污染的受害者，也是污染者，同时是生活污水处理的主要受益者，无论从污染者付费还是从受益者付费的角度看，农民都应当承担相应的责任。
责任的明确界定和合理分担，是农村生活污水处理稳步推进的根本前提。在发达国家，政府、市场和个人在农村生活污水处理方面均承担相应的责任。对个人用户而言，除了承担小部分建设成本外，普遍需要承担运营费用。其主要形式有3类：
一是缴纳污水处理费。发达国家城乡之间社会经济发展水平差异不大，农村用户一般都缴纳生活污水处理费。对于收入较低的地区，政府也提供经济支持，但仅限于使其污水处理支出下降到用户可承担的范围之内。例如，美国马萨诸塞州为农村用户减免3年共4500美元的税收，用于支付分散污水系统的维修费用；欧盟则按城镇居民标准的30%向农村用户收取污水处理费。
二是购买专业公司的服务。发达国家水务服务市场比较完善，农村用户可以自行购买各类专业化服务。例如，意大利对于无法接上排污管道的农户，采取建立污水处理池的方式，由服务公司定期来进行清理并收取一定费用。
三是由用户自行管理维护。这一方式在早期比较普遍，并在发展过程中形成了比较完善的标准和监管机制。除了一些生态敏感区域外，美国农村污水治理更重视用户的自觉性。如在克兰伯里莱克村，用户需要花费15美元购买为期3年的污水处理许可执照，并按标准处理污水，违反处理规定的用户将会被处以每天1000美元的罚款或是最高为90天的社区劳动作为惩罚。
选择适合我国的农村污水处理方式
打破农村生活污水长效管理运营的困局，根本在于明确相关主体的责任，尤其要充分调动农民和村集体组织的积极性，使之真正把生活污水处理当作一件与自身利益密切相关的事情。
我国一些地方曾尝试对村民和村集体收取农村生活污水处理费，但是效果并不理想。一方面，农村生活污水处理的排他性很弱，并不能因为谁不缴费就将谁家的生活污水排除在外。这样一来，村民无论缴不缴费都可以享受同样的服务。另一方面，我国农村经济社会发展水平较低，在缺乏农民和村集体充分参与的情况下，收费并不能解决农民的积极性问题，反而会让农民觉得这是政府强加的成本，产生更加强烈的抵制情绪。
针对当前我国农村的现状，要解决农村生活污水处理的问题，必须找到合适的方式。
首先，必须让农民和村集体拥有真正的话语权，能够在规划设计、决策、监督等各个环节发挥主体作用。要充分发动群众、组织群众，通过宣传、教育等多种渠道，使之充分意识到农村生活污水处理并不是政府要做，而是村民自己要做。同时，在设计方案时，充分征求农民和村集体的意见，在方案选择、设施维护、选址等方面，让农民选择适合自己的模式。
其次，将日常管理维护与专业维护分开，以村民和村集体为主体承担长期的日常管理维护责任。巡查、除草、清淤等工作并不需要多少专业技术，但需要较大的人工投入，一般村民完全可以胜任，并以工代酬。这样至少可以将管理运营的成本削减50%，反过来也能激励村民在建设初期更多地参与到方案的比选过程中，促使方案的设计能充分考虑长效管理运营的成本控制等问题。将日常管理维护与专业维护分开，还可以使专业服务公司简单的人工成本大幅度下降，更加专注于监测、维护等工程技术领域，不断优化服务模式。另外，日常管理维护与专业维护分开，可以使设施的运营维护责任与监管责任分开。除了日常管理维护的责任外，村民也成为专业维护的监管者，能以更低的成本实现更有效的监管。实际上，这一模式已在日本农村地区得到广泛应用。
第三，地方政府责任应更多地转向监督、引导、规范等方面。应根据实践经验，总结归纳农村生活污水处理设施的长效管理标准和规范，并对各村和专业服务公司的管理情况进行定期监督和考核。可以采取以奖代补的方式，对管理运营较好的农村，根据污水处理量、运行周期、有效报修次数等情况给予奖励，以补贴村民在日常管理维护方面的人工投入。这既能确保农村生活污水处理设施的长效运转，又可以提高村民和村集体管理维护的积极性，逐步提高村民的日常管理水平和环境保护认识。
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