长江流域跨界水污染防治协商机制构建探讨
导读:：协商机制的构建是长江流域水污染防治制度建设的重要组成部分。构建一个有效的协商机制不仅必要。
关键词：长江流域，跨界水污染，协商
协商机制的构建是长江流域水污染防治制度建设的重要组成部分。从目前来看，构建一个有效的协商机制不仅必要，而且可有。
从必要性来看，各水事管理部门水事管理职责未厘清是设立国家水事管理协调平台的客观依据。除水利部和环境国家环保总局外，我国法律也规定了中央其它涉水机构的水事管理职责。水事管理职责不清，水事管理势必混乱。既使法律明确了水利部和国家环保总局各自的水事管理职责，也只是明确，并未有效划分各自的职责，造成职责重叠之处甚多，人为造成了混乱。阻碍了水事管理效率的提高。我国多龙治水也源于此。一是有必要理顺和界定各水事管理部门间的职责;二是在不改变现有的管理体制的情况下，有必要构建一个协调机构来协调水事管理部门的水事管理行为。
中央各部委职能重叠，长江流域也是如此。长江流域各省水事管理部门的水事管理职责与中央各水事管理部门的职责一样出现了重叠。更为重要的是，长江流域各省水事管理部门是相互独立的水事管理部门，互不隶属。在涉及到跨省界水事纠纷时，缺乏一个协调机构。目前的长江水利委员会是水利部的派出机构，其行政级别比各省行政级别低，既无法协调各省的水事管理行为，也无法协调与环境保护部门的水事管理行为。
从现有制度设计上来看，也需要构建一个协调机制。新《水法》确立了流域管理机构与行政区域管理相结合的管理体制。如何结合，就需要建立一个协调平台。来协调长江流域各行政单位与长委会的水事管理行为。
从国内外经验来看，协调机制的构建有利于跨界水事管理。水事管理牵涉千家万户，需要相关利益主体参与，形成相互监督、相互制约、相互促进、共同发展，确保水资源可持续利用站。
从国外经验来看，水事管理多重视公众参与。上个世纪80年代后，美国重大水事管理均通过“沟通与协调”实施，并且法制化，保障相关利益主体的参与决策权;日本的水事管理建有完善的公示与意见征询制度，公众可以否决日本国土资源部与建设省的水资源开发规划。上世纪80年代以来，日本有多座水库建设计划因公众反对而取消。从国内经验来看，胡鞍钢曾提出用准市场和政治民主协商替代水管理的政府行为和指令性计划;全国人大财政经济委员会副主任委员、水利部前部长汪恕诚认为流域管理应在水资源统一管理的前提下，建立政府宏观调控、流域民主协商、准市场运作和用水户参与管理的运行模式;在《中华人民共和国水法(送审稿)》第十条也鼓励通过协调方式处理水事问题。[1]
长江流域已积累了一些协调处理水事纠纷的经验，如长江流域的“水土保持委员会”和“长江防汛指挥部”，就是一个协调平台，各省市主要领导参与协调管理;民进中央2003年提议建立一体化的长江水资源管理体制等都为建立协调机制提供了良好的经验。[1]
一、国家水事管理协调平台。
国家成立水事管理协调机构是各流域成立协调机构的重要依据。国家水事协调管理委员会作为国家协调平台负责处理中央各水事管理相关部门的协调，统一水事管理行为，减少部门间耗损，提高水事管理效率。其构成成员由中央各涉水管理部门组成，协调委员会主席由水利部部长兼任;副主席由相关水事管理部门的副职兼任。机构为非常设机构。日常事务由秘书处负责处理，秘书处设在水利部。委员构成具有广泛性，包括水利部、国家环保总局、农、林、地矿、能源、土地、交通等相关部门成员及水环境保护专家、各界代表等。
委员会下设两个分委员会，水资源开发利用分委员会(以水利部为主)和水资源保护委员会(以国家环保总局为主)，分管水质和水量。这样设置，主要是为了协调水利部和国家环保总局的水资源开发利用和水资源保护工作。
其职责是水事管理咨询与协调，受国务院领导，通过相关立法授权环境保护，使其拥有一定的立法建议权，便于协调管理全国水资源。
协调主要包括：协调各相关部门水事管理规章、水事法律。对以前各部委出台的水事相关法律法规进行梳理。消除法律法规中存在的不协调之处。对今后各部委新制定水事法律法规进行协调，防止新水事法律法规中出现新的不协调。
协调监督国务院各部门的水资源管理活动。国务院涉水部门多，通过建立这样的一个协调平台协调各个部门间的水事管理是必要的。
协调流域管理机构与流域内各行政机构间的水事管理活动。长期以来，因流域管理机构职能职责不清，法律地位不高，在流域水事管理中与流域内各行政机构间的矛盾和冲突较大。因此，在流域管理与行政区域管理相结合的体制下，它应起到协调流域管理机构与流域内行政机构的水事管理活动的作用。
二、长江流域水事管理协调平台。
成立长江流域水事协调管理委员会，作为长江流域水事协调平台，负责协调长江流域跨省界水理管理行为，协调长江流域各省水行政部门的水事管理行为，减少地区间耗损，提高水事管理效率。
其成员由长江流域各省涉水管理部门的组成，协调委员会主席由长江流域下游省(市)省长(市长)轮流兼任;副主席由长江流域上中游各省(市)省长(市长)兼任。机构为非常设机构。日常事务由秘书处负责处理，秘书长由长委会主任兼任，秘书处设在长委会。委员构成具有广泛性，其成员由长江流域各利益主体组成，不仅包含水利、农林等各原水资源管理部门的代表，也同时吸收长江流域内各地方政府的代表。
其协调功能包括：对长委会及长江流域各水行政管理机构的水资源规划工作进行协调;长江流域相对落后地区水利工程设施建设协调投资力度;协调规划长江流域内跨界重大水利工程建设施工;协调规划跨流域的引水、调水工程方案等等。
协调各长江流域各省水资源开发目标和开发前景规划;协调统筹长江流域水资源的利用;监测长江流域水文、水质状况;协调并制定长江流域水资源管理政策。
三、运作机制。
我们通过建立了长江流域水污染防治协调平台和协调的法制环境后，再构建一个长江流域水污染防治协调的制度机制。这种协调机制是以协调平台为依托，以法制协调为保障建立起来的。
长委会每年召开一次会议，遇大事可临时召集会议。工作制度以民主协商为主，必要时报水利部审批。
长委会是属法定型流域协调管理机构，相关水事管理法规对其进行专门授权，使其在法定权限内拥有对长江流域内水资源进行统一管理的权力。
长委会作为长江流域统一管理与行政区域管理相结合的议事协调组织，是新型的体现民主协商原则的名副其实的“水议会”。由长江流域内各省、自治区、直辖市的政府代表、中央水行政管理部门与水开发利用有关的各部委代表、长江流域内各行业用水及排水大户代表、相关专家组成的长江流域水资源委员会，是长江流域水资源开发、利用、保护的协调决策机构。
1.长委会水事管理机制。
长委会是长江流域水事管理的重要机构。它具有对长江流域宏观水事管理的决策权、水事政策的执行权和水事管理的监督权。长江流域水资源管理体制实现决策、执行、监督相分离、功能完整的运行机制。
长江流域水资源管理的监督检查制度是保障水资源管理目标实施的重要制度条件。
长委会是监督主体。监督对象和监督内容为长江流域各行政区水行政管理部门的水事管理活动和执法活动。
监督方式是听取各水行政主管部门的水事工作报告，现场检查，重大水资源事故调查处理，水事纠纷的裁决等。
长委会从事长江流域水资源管理决策环境保护，应从流域总体利益最大角度来考量，须体现全流域利益主体的共同意见与意志。
长委会的决策机构成员包括但不限于长江流域内各利益主体，其中拥有相当数量的专业技术人员。他们参与监督，对决策机构、执行机构的工作效率与成果进行监督，反映自己的意见、意愿。
2.长委会水事协调机制。
长委会协调各地方水事决策、执行、监督活动。为保证长江流域水事管理的统一性，消除各地水事政策的矛盾和冲突，协调各地水事管理执行行为以及监督行为。长委会应更充分地发挥协调功能。这种协调主要体现在以下几个方面：
(1)水事规划协调。
实施长江流域水资源的综合治理，应完善长江流域水资源综合规划制度。
长江流域水资源综合规划制度建立在长江流域各行政区和部门规划基础之上，并体现以长江流域管理为主，流域与区域管理相结合的水资源管理方针，具有整体性和全局性。它包括水资源利用和保护、水污染治理、生态保护、林业、农业、水土保持、交通、旅游等多个领域。同时，它是一种方针性、指导性的体制规划，指导各行政区、各行业的水资源管理规划。
长江流域水资源综合规划要通过充分的沟通和协商。化解综合规划与各行业、各行政区水资源规划间的矛盾和冲突。这种规划协调主要体现在二个方面：
一是规划内容的协调。长江流域规划分为长江水资源保护规划和水污染防治规划。长期以来，长江流域水资源保护规划和水污染防治规划是分别规划，两者关系并未厘清。未来，这两个规划应统一。
二是组织管理的协调。长委会通过协调机制的建立实现长江流域水资源的统一管理和规划，统一流域内的地表水与地下水、水量与水质、开发与整治、利用与保护、水污染控制与治理等，协调长江流域各水行政主管部门的水事管理行为，打破“九龙治水”局面。
(2)水量管理协调。
在长江流域统一管理的大框架内，构建长委会与长江流域各行政区水行政管理部门的沟通协商机制，建立协调合作，厘清事权，科学分工，相互监督，共同发展的良性运作机制。
涉及取水许可的总量控制问题，先由长江流域各省级水行政部门提出本行政区域内取水总量意见，报长委会，长委会经过综合平衡，尤其是重点考虑跨省界水资源总量和用水需求后再分配下达各行政区的取水总量，由长委会向取水单位发放取水许可证。
指定河段的重大建设项目、限额以上取水许可审批，先听取所在地水行政主管部门的意见。
直管河湖的取水许可管理、建设项目审查在审批前先征求当地水行政主管部门意见环境保护，审批后及时告知有关部门。
地方各级水行政主管部门应当遵从法律法规规定的程序实施管理，对于依法由长江流域机构管理和审批的事项，应当及时转报长江流域机构审批。
针对长江流域宏观水事管理，一般是长委会先调查，征求长江流域各行政区内水行政部门的意见后，形成长江流域宏观水资源管理方案。
对于跨省界水事管理行为，由长委会负责与相关水行政管理部门进行协商，共同管理和监督。
(3)利益协调。
平衡长委会与长江流域各行政区在水污染治理方面的权力关系，平衡长江流域各行政区域间的利益关系，平衡长江流域各行政区域内个体的利益关系。
长委会在长江流域水污染防治中的主导与各行政区水污染治理的核心作用均不能忽视。这种主导是宏观上的主导;这种核心是没有各行政区参与水污染治理，单靠长委会是不切实际的网站。
在长江流域各行政区域在水污染防治中的利益平衡问题，通过补偿机制才能实现。补偿依据、数额和方式经长委会统一协调和处理。
双向补偿：下游获得清洁的水，向上游补偿;下游获得受污的水，获得上游的补偿。长江跨界上下游之间的水环境问题是上下游的发展权问题。上游为了保护水环境，保护下游水质，上游必须尽量减少对上游河水的污染，从而影响到上游的经济发展。上游从事减污减排，需要从下游获得相应的补偿，以体现公平。这些需要从法律上得到规定。
具体而言，建立流域生态补偿制度应当解决以下几个问题：
一是明确赔偿和补偿的原则和对象。根据《环境保护法》第十六条“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”的规定，建议明确地方人民政府是生态赔偿和补偿的主客体，不涉及具体的单位和个人。
生态补偿应当的原则：环境污染施害者对受害者进行补偿;环境污染受益者对环境污染治理者进行补偿;发展水平快的地区对发展水平慢的地区进行补偿;城市向农村补偿。以体现公平原则。
二是确定赔偿和补偿标准。长江流域生态补偿应考虑补偿者的支付能力的基础上，根据水质和水量恢复状况，确定生态补偿标准。
一是考虑水质恢复中已投入成本，包括涵养水源、生态移民、环境污染综合治理、城镇垃圾、污水处理设施建设、水土保持、修建水利设施等成本。
二是考虑保持良好水质需要进一步投入的成本，包括新建生态保护和建设项目、生态移民、环境污染综合治理、新建水利设施等。
三是确定赔偿和补偿办法。赔偿是由上游地区对下游地区污染超标所造成损失的赔偿，赔偿额与超标污染物的种类、浓度、水量以及超标时间有关。
补偿是下游地区对上游地区输送优于标准水质的补偿，补偿计算方法可以有以下几种：一是以上游地区为水质达标所付出的努力为依据，主要包括上游地区涵养水源、环境污染综合整治、农业非点源污染治理、城镇污水处理设施建设、修建水利设施等项目的投资;二是以下游地区如果没有得到上游达标水质而造成的损失计算环境保护，包括一、二、三产业的发展，人们生活水平的提高和旅游业的发展等方面;三是今后上游地区为进一步改善水环境质量和数量而新建生态保护和建设项目、环境污染综合整治项目、新建水利设施等项目，由下游地区补偿上游地区一定的资金。
生态补偿的途径：
一是国家财政转移支付。国家加大对长江上游地区及污染受害地区的专项资金投入力度，税收优惠政策。这些资金的来源有排污费、水资源使用费，也包括未来开征的环境税。
二是发达地区向落后地区的财政转移支付。长江下游地区经济发达，是水污染的受害者和施害者，应协助上游做好水污染防治，方式有资金援助、技术支持、环保项目投资、为上游地区生态移民提供帮助等。
三是建立长江流域生态补偿责任保险制度，让保险公司和各利益主体分担环境风险。
四是建立生态补偿专项基金，对水污染受害者、生态移民的安置、受损地区的生态系统修复提供资金帮助。长江流域各利益主体，尤其是水污染治理受益者成为基金资金的主要来源。且接受社会捐助。建立生态建设专项资金。中央及长江流域各省级政府共同建立生态建设专项资金，列入财政预算，每年由政府拨出一定的专款来保证长江流域生态建设。同时，上游地区对下游地区的赔偿以及下游地区对上游地区的补偿都纳入生态建设专项资金，每年由中央及省级政府统一划拨，专款专用。
五是探索市场化生态补偿模式。在长江流域建立水资源市场，使水资源资本化、生态资源资本化，建立环境要素价格发现机制，通过水资源使用权市场、排污交易权市场建立，建立市场化的生态补偿机制，推行政府管制下的排污权指标有偿分配和交易机制，运用市场机制提高治污效率，实现水资源的合理配置和提高水资源的使用效率。
(4)纠纷协调。
长江流域跨省界水事纠纷，由长委会进行协调。
调处原则是互谅互让、团结协作。跨省际水事活动的监督、检查和管理是长委会和长江流域各水行政主管部门一项重要而复杂的工作。它涉及多方利益主体，涉及到相关地区的经济发展和社会稳定，长委会应按照符合长江流域水资源统一管理，有利于长江流域生态系统的保护为原则，进行协调。
充分征求相关水行政主管部门的意见。如果局部利益与流域整体利益矛盾，长委会应以整体利益为重进行协调。如果调处失败，可上报中央协调机构进行协调和裁决网站。
省际边界地区水事活动的监督、检查省际边界地区水事活动的管理是长委会和地方水行政主管部门又一项重要工作，涉及到相关地区经济发展和社会稳定环境保护，应共同予以加强。这种边界地区的水事活动涉及到上下游、左右岸利益，长委会必须按照统一规划的要求审查该地区的水资源开发、利用项目，并征求有关地方水行政主管部门的意见。省际之间的水事纠纷协调不成，由长委会进行调处，调处后提出解决方案;长委会协调不成，报中央水事管理协调委会员协调裁决。
3.协调方式。
(1)联合会商。
长委会是一个协调处理上下游、左右岸、局部与整体关系的平台。长委会协调管理长江流域水资源，与长江流域各行政区水行政主管部门进行沟通与协调。
跨省界水事管理是非常复杂，它涉及到多方利益，解决难度大。原则是，长委会按照统一规划审查跨省界地区水资源开发、利用项目，并征求相关地方水行政主管部门意见;项目实施时，长委会和相关省级水行政主管部门共同监督检查。
凡建设不符合规划要求或未经长委会和相关水行政主管部门一致同意的项目，长委会和有关水行政主管部门均有责任和义务加以制止或采取相关措施。
在跨界水事纠纷的解决上，长委会牵头建立长江流域各行政区水行政主管部门参加的水事纠纷协商机构，制定工作规程，效防范和处理水事纠纷。
(2)公共参与。
建立长江流域水资源管理的公共参与制度。长委会成员构成多元化、决策信息透明化、科研成果共享化、利益机制衡平化等都体现了长江流域水资源管理的公共参与制度。
应当明确公众参与机制，建立政府宏观调控，流域民主协商，准市场运作，各利益主体参与的模式，为政府、公众、私有部门建立合作基础。
在法律中规定和保障长江流域相关利益者的知情权、申诉权、异议权，规定和保障公众参与的权利和依法行使权力的效力。公众参与的组织形式、方法、范围、效力、程序等制度以法律的形式确定下来。
长江流域管理应该在水资源统一管理的前提下，建立政府宏观调控、流域民主协商、准市场运作和用水户参与管理的运行模式，这种模式应当在法律中作出明确规定，并保障相关利益者的知情权、申诉权。
加大宣传，广泛调动各方面参与水资源管理的积极性。政府应该鼓励跨行业、跨地区的利益相关者参与水事管理。
履行公民知情权。长委会应将公布长江流域水文信息、水质污染状况等相关流域信息制度化，定期或及时发布长江流域环境资源状况公报，公开有关长江流域环境决策和管理的信息和程序，提供环境法律、法规、政策、计划文件和其他有关信息等。
可以通过以下途径加强公众参与：
设立热线电话，建立长江流域污染投诉处理机制;
建立公示制度，利用新闻媒体环境保护，对长江流域重点城市的年度水环境控制目标及执行情况、污水处理设施排放监测结果和超标排放事件进行公示;利用长委会网站，对长江流域内各城市排污申报与核定、污水处理设施自动在线检测结果、污水处理设施整改、热线电话投诉受理和处理情况进行公示;
完善环境公益诉讼制度，赋予热心环境公益的公民代表受害者提起民事诉讼，要求环境破坏者停止破坏、恢复原状、赔偿损失等。
(3)协调立法。
法律协调与立法协调，首先是清理长江流域各行政区现有水事法律法规，对互相矛盾或冲突的法律法规进行修改或废止，从而减少冲突，减少立法和执法资源的浪费，达到协调效果。
对旧水事法律法规的修改和废止是一项技术性极强的工作，这需要整合长江流域以及长江流域外的立法专家开展研究和联合攻关。对有争议的、不适应长江流域水资源可持续利用的法律法规应进行修改;对牵涉面广，存在严重冲突的水事法规政策需要考虑重新制定。以较少立法成本投入，获得较大立法效益回报。
其次是建立立法协调机构。为了协调长江流域水事立法，建议建立长江流域水事立法协调机构，签订《长江流域水资源管理协作立法框架协议》，立法协调机构可命名为长江流域水事法治工作协调委员会。对该协调机构，可作如下构想：第一，该立法协调机构的委员会成员由法律、经济、管理、环境等领域的专家和长江流域各地立法负责人组成，定期召开会议，讨论由常设机构递交的议题。指导各地立法实践，协调各地水事立法冲突，从而有效降低法规政策壁垒。第二，就人员组成来看，应吸收具有丰富立法工作经验又代表长江流域各地利益的专家为该机构工作人员。立法机关负责人可在该机构中兼职，这样既可减少办公支出，也更具有操作性。第三，立法协调机构的经费来源可由各省市按比例拨付，这部分经费应纳入长江流域各省市财政预算。第四，为提高执法效益和解决执法难的问题，政府行政执法部门工作人员的加盟和参与立法，对于协调立法将收到事半功倍的效果。因为他们处于执法第一线，有一线的执法人员参与配合立法有利于减少或避免日后执法难的困境。第五环境保护，立法协调机构负责监督各地法规执行，调研水事法规实施情况，发现存在问题，向各级人大和政府提供水事立法完善建议。
再次，实施长江流域协作立法。实施长江流域协作立法，是解决长江流域水事立法冲突最有效的办法之一网站。长江流域地方人大或政府可以通过订立联合水事立法协议，制定流域统一规则，通过长江流域各省市人大或政府的联合水事立法或协作立法。制定统一水事法规或规章，减少多头立法或重复立法。立法协作可采取二种方式：一是对于社会关注、群众关心的水事管理热点、难点、重点立法项目，成立联合工作组联合立法，制定共同水事法规，然后各自公布，对于有共性的水事立法项目，由一省或一市牵头组织起草，其他省市予以配合，立法结果实行资源共享，水事法规各自公布，这种立法协作的好处是：它是一种工作协作，不涉及立法权限的改变。这种立法协作既节约宝贵、稀缺的立法资源，又能从源头上避免长江流域水事立法冲突，有效促进长江流域水事立法一体化进程。
最后，设立长江流域水事立法信息部。各地水事立法信息不对称是长江流域水事立法冲突产生的根源之一。如果能在长江流域建立水事立法信息交流平台，不但有利于解决水事立法信息不对称问题，而且为各地提供了相互学习，立法借鉴的交流场所，该水事立法信息部是长江流域统一立法协调机构的工作部门，负责长江流域地方水事立法信息的收集、统计和分析工作。水事立法信息部通过对地方立法、执法和司法等方面情报的收集和分析，找到立法冲突的症疾，化解立法冲突，提高长江流域水事立法效率，建议该部门建设一个网站环境保护，创办一份刊物，作为长江流域水事立法信息收集、法规草案公示、地方立法探讨和交流之平台。
(4)统一执法。
长委会承担长江流域水资源统一管理的职能，其执法工作与立法工作相比更显滞后。因此，应在长委会内设立精干、高效的水资源管理执法队伍，进一步强化长委会的水资源执法体系建设，以适应长江流域水资源统一管理的需要。
随着长江流域水资源供需矛盾的加剧及水污染形势的严峻，未来各种水事纠纷将呈上升态势。在我国长江流域设立水事纠纷法庭，专门负责各种重大水事纠纷的处理与裁决。
(5)建立信息共享平台。
建立有效的信息共享与披露机制。提高水事管理决策效率，让长江流域各利益主体知晓、分享和参与长江流域的水事管理，增加工作透明度，资料共享，信息互通。
长委会和各行政区水行政管理部门虽事权划分清晰，但因水资源的整体性和不可分性，它们间的水事管理如何协调配合，管理信息如何沟通和共享，就需要有一个合作交流的机制和平台。长委会就是一个良好的信息发布平台，定期发布水事管理信息，流域内水质、水量和环境等方面的信息。为流域决策提供有利的信息支持，有利于流域内各利益主体参与流域管理决策。
也有利于不同部门和地区之间、上中下游之间、左右岸之间的协调合作，有利于水污染综合治理。
长委会定期发布长江流域水资源管理公报，就流域内的水质、水事、水量、环境通告流域内的各行政主管部门。
参考文献：
吕忠梅.《长江流域水资源保护立法研究》[M]武汉大学出版社2006年版.
曾文慧.《越界水污染规制――对中国跨行政区流域污染的考察》[M].复旦大学出版社2007年版.
越来军.《我国流域跨界水污染纠纷协调机制研究――以淮河流域为例》[M].复旦大学出版社2007年版.
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