乡镇企业的环境污染问题及其对策分析
导读:：有乡镇企业地理环境的自身脆弱性，相关利益者的不作为以及乡镇企业的环境产权不明晰等原因，为此我们应该采取法律、行政、经济和教育等各种措施来加大对乡镇企业环境污染问题的治理。
关键词：乡镇企业，环境污染，脆弱性，环境产权
一、乡镇企业的环境污染问题内涵和基本状况
乡镇企业的环境污染问题是指由于乡镇企业的生产活动而导致直接或间接地向环境排放超过其自净能力的物质或能量，从而使环境的质量降低，对人类的生存与发展、生态系统和财产造成不利影响的现象。具体包括：水污染、大气污染、噪声污染、放射性污染等。上述这些乡镇企业环境污染的种类虽然不同，但具有某些共同的特征即其环境后果所产生的影响可以是明显的或显著的，也可以是潜在的，在很多场合下，潜在的影响可能往往比明显的影响要严重一些。
我国曾经对乡镇企业污染环境状况进行过两次官方调查，即“全国乡镇工业主要污染行业污染源调查”。第一次调查于1989年开始进行，由农业部、国家环境保护局、国家统计局联合组织。调查以1989年为基准年，并于1992年8月获得最终结果。王键民(1993)等学者根据上述调查资料得出这样的预测结果，即2000年全国污染与生态破坏的环境经济损失中约有近一半来自于乡镇企业。第二次调查于1996年初开始实施，以1995年为基准年，由农业部、财政部、国家环保局、国家统计局联合组织，1997年底进行结果汇总，主要调查结果如下：(1)在工业废气方面脆弱性，1995年，全国乡镇工业烟尘排放量849.5万吨，占全国工业排放总量的50.3%;工业粉尘排放量 1325.3万吨，占全国工业排放总量的67.5%;二氧化硫排放量 441.1万吨，占当年全国工业二氧化硫排放总量的23.9%。同1989年调查结果相比，烟尘排放量增加了56%，工业粉尘排放量增加了18.2%，二氧化硫排放量增加了23%。(2)在工业废水方面，1995年，全国乡镇工业废水排放量为59.1亿吨，占当年全国工业废水排放总量的21.0%，废水中化学需氧量排放量为6113万吨，占全国工业化学需氧量排放总量的44.3%。同1989年调查结果相比，工业废水排放量增加了12.1%;化学需氧量增加了24.6%。(3)在固体废物方面，1995年，全国乡镇工业固体废物排放量1.8亿吨，占全国工业固体废物排放总量的88.7%;全国乡镇工业固体废物产生量3.8亿吨，占当年全国工业固体废物产生总量的37.3%。同1989年乡镇工业污染源调查结果相比，工业固体废物排放量增加了55.2%，工业固体废物产生量增加了39.6%(刘凌波，2008)。调查结果证实，“八五”期间，全国乡镇工业污染物的排放量迅速增长，主要污染物在全国工业污染物排放总量中的比重加大，已成为环境保护的突出问题和影响人体健康的重要因素中国学术。根据1997年的调查资料，王键民、蒋庭松2000年在《中国乡镇企业污染控制环境经济政策研究》一书中，认为在2000年前后，乡镇企业“三废”的排放量及某些污染物质有可能接近达到，甚至超过国有企业，只是时间长短问题，排放量城乡工业倒置的可能性仍然严重存在。
上述调查结果表明：“八五”期间脆弱性，全国乡镇工业污染物的排放量迅速增长，主要污染物在全国工业污染物排放总量中的比重加大，已成为环境保护的突出问题和影响人体健康的重要因素。根据1997年的调查资料，王键民、蒋庭松2000年在《中国乡镇企业污染控制环境经济政策研究》一书中，认为在2000年前后，乡镇企业“三废”的排放量及某些污染物质有可能接近达到，甚至超过国有企业，只是时间长短问题，排放量城乡工业倒置的可能性仍然严重存在。
2000年之后，我国在每年的《中国环境状况公报》和《全国环境统计公报》中取消了“乡镇企业”这一统计类别，使得近几年的乡镇企业污染数据不再可以得到。从此，学者们对于乡镇工业污染现状的研究，大多缺乏可靠的、明确的资料，只能依据大致的估计或者实地的考察来进行研究。但学者们(张玉林，2003)的估计基本一致，即近年来乡镇工业化学需氧量、粉尘和固体废物排放量占全国工业污染物排放总量的比重均接近或超过50%。2006年温家宝总理主持国家环保总局和国家统计局(2006)进行联合调查所发布的《中国绿色国民经济核算研究报告》的数据也显示：2004年全国因环境污染造成的经济损失为5118亿元，其中乡镇工业污染损失值超过50%，乡镇工业已经成为我国环境污染的重要主体。这与前二次的调查结论基本一致(刘凌波，2008)。
二、乡镇企业造成环境污染的原因分析
在乡镇工业污染问题的成因方面，许多学者进行了深入的研究。王健民和蒋庭松(2000年)在《中国乡镇工业污染控制环境经济政策研究》中指出要从乡镇工业自身的特点、农村环境容量及农村环境管理三个方面分析产生乡镇工业污染环境的原因。芮黎明(2001)认为乡镇企业污染物排放及其对环境影响大小依次排列为:废水、废气、固体废弃物。而乡镇企业污染环境的原因除了对环境状况认识不足;环境保护意识不高，认为经济发展必然以环境为代价，只有在钱袋够丰满时，才可能回过头来考虑环境问题，以及企业排污控制力不够之外，还存在环境保护与经济发展协同进行存在目标定位偏失和战略脱节，环境保护经济发展主体利益上存在冲突，以及环境保护与经济发展之间存在内在规律限制等问题，而这些问题也都是造成环境污染的重要原因。王淑平(2003)则认为来自社区的非正式监管(公众的环境参与意识、参与成本)乏力客观上助长了乡镇工业的污染行为，乡镇工业自身的缺陷(布局分散、过分依赖乡镇政府)导致在环境保护上客观投入和主观愿望不足，另外他还认为在我国,政府一直是推动环境保护的最重要主体,但目前乡镇企业导致污染加剧的趋势却也是与政府分不开的,矛盾突出地表现在两个方面: 一是地方社区政府的地方保护主义行为。二是管理方式上单纯偏重于行政性强制手段，而缺乏适宜的诱导政策。汪中华(2006)把乡镇工业环境问题归结为主体因素脆弱性，即企业资质差、政府不作为、社会默许。郝飞麟、沈明卫(2007)在《农村乡镇企业发展中环境污染的成因分析与对策》一文中看到了大型企业和城市企业污染转嫁对乡镇工业环境问题的影响，认为乡镇工业环境污染主要有三个原因，一是作坊式生产企业布局缺乏合理规划和有效行政管理;二是中、大型污染企业治污费用转嫁;三是地方政府注重经济发展，对环境治理缺乏足够的重视。
然而造成乡镇企业污染环境的原因有很多，除了上面一些学者指出的原因以外，还有下面一些原因也是应该值得我们注意的。
1.乡镇企业地理环境的自身脆弱性
在我国，大多数的乡镇企业都是在农村产生和发展，农村地域虽然辽阔，但是其生态环境是低层次的自然生态循环系统，因而表现出极大的脆弱性，这种脆弱性使得农村地区对乡镇企业的三废等污染物的吸纳能力极弱，这些三废等污染物对耕地、森林、水等的破坏是非常明显的，据测算，由于植被、森林的破坏和乡镇工业“三废”排放的日益加剧，我国水土流失面积每年正以58.19万公顷的速度扩大。流失的土壤带走了大量生态植物生长所必需的氮、磷、钾等养分。黄河、长江1年流失氮、磷、钾4400万吨，超过我国化肥1年的施用量。
2.相关利益者的不作为
当前一些地方政府为了追求GDP的快速增长，对一些技术落后，污染严重的乡镇企业采取了地方保护主义，这些地方政府注重经济发展，对环境治理缺乏足够的重视，对乡镇企业产生的环境污染问题纵容、默许、不作为。一些乡镇企业自身为了节约成本，提高利润，而漠视其产生的环境污染，他们不愿意改进技术，更不愿意在环境治理上面花费成本。一些在乡镇企业工作的员工及其亲属为了能够得到工作，获取收入对所在乡镇企业产生的环境污染问题采取容忍的态度，其环保意识不高。
3.乡镇企业的环境产权不明晰
环境产权是指行为主体对某一环境资源具有的所有、使用、占有、处分以及收益等各种权利的集合。拥有一种环境资源的产权就是拥有这种资源使用的决策权和收益权，因此，环境产权涉及到一系列影响资源利用的权利，完备的产权应该包括关于资源利用的所有权利。
环境产权中的“环境”是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”可见脆弱性，环境产权既包括了自然环境产权，又包括了人工环境产权，具有整体性、公共性、稀缺性、广泛性等特征。
当前我国乡镇企业并没有明确的环境产权，在这种情况下，乡镇企业就有了使用环境资源的自由而不需要付费，因为既然乡镇企业不用承担他们所引发的负外部效应产生的全部成本，他们必将过度地从事这类活动;同时由于没有产权，乡镇企业也就失去了对其所在区域的环境资源进行投资的动力，因为既然得不到带来正外部效应的环境投入的全部收益，他必将尽可能少地从事这类活动。因此，造成的结果是，能够产生正外部性的环境资源(如树木草坪、环境基础设施等)会出现供给不足，而接纳负外部性的环境资源(如大气、水体、土壤等)则会被过度污染。
总之乡镇企业发展中产生的环境问题，有其特殊的原因。深入分析这些原因，有助于我们进一步了解乡镇工业环境污染的治理现状，找到污染治理对策的突破口，从而为从根本上解决乡镇工业环境污染问题打下坚实的基础。
三、解决乡镇企业污染环境的对策
对于日益严重的乡镇企业污染环境问题，我们应该采取强有力管理对策和措施。王健民(1993)指出，在由计划经济体制向市场经济体制过渡时期，法制、行政、技术、经济、宣传教育五种手段，在环境保护的过程中，都是不可缺少的。2000年，他进一步指出，在我国经济体制转轨时期，采用和推行环境经济政策具有历史的必然性，尤其是对具有市场经济特色的乡镇企业污染控制及生态破坏防治采用和推行环境经济政策尤其必要。刘社、吴夏风(2000)认为要提高地方政府和企业在可持续发展方面的综合决策能力，对政府官员和乡镇企业法人开展深入而广泛的环境教育,提高他们的环境意识，并且认真落实环境保护目标责任制,真正把环境保护纳入到对各级政府官员的政绩考核之中。石立(2006)在《浅析我国乡镇工业企业环境污染及治理》一文中则认为，加强乡镇工业环境污染治理的根本途径在于消除环境保护中的行政体制障碍。因此要增大政府对环境保护的投入,力争使环保投资占GDP的比重达到1%;在每年的地方财政预算安排上保证基层环保部门的正常开支需要,使环保部门在查处污染企业时不再有顾虑;积极鼓励民间资金投资环境保护事业,对其进行政策上的优惠,如工商、土地、建设、税收、信贷、物价等方面出台优惠措施,使其迅速产生效益,吸引更多的资金进入环保产业;在适当的时候进行费改税,将“排污费”改为“环保税”,使治污资金能有一个稳定的来源;积极探索排污权的交易,通过经济手段使污染企业自觉减少排污量,实现排污总量的控制;改变对政府官员的考核指标,在试点城市的基础上积极推广“绿色GDP”,通过经济手段减少环境污染。
除了上面一些学者指出的对策以外，下面一些措施在解决乡镇企业环境污染问题中也是非常必要的。
1.法制措施
乡镇企业过度经济增长导致环境污染所隐含的恰恰是环境产权界定不清，因此制定《乡镇企业环境保护法》脆弱性，从而明晰乡镇企业的环境产权就显得尤为重要，这样我们可以通过法律的制定并且严格执行来规范乡镇企业的环境行为，对造成环境污染的给予严厉处罚，对保护环境资源的给予奖励。
2.行政措施
作为地方政府部门应该制定落实环境保护目标责任制, 真正把环境保护纳入到对各级政府官员的政绩考核之中，从而提高地方政府的综合决策能力。要竭力破除环境保护中的行政体制障碍，为此，应增大政府对乡镇企业环境保护的投入，力争使环保投资占GDP的比重达到l%。进一步完善“分税制”财政管理体制，适当提高中央与地方共享税中地方分成比例，在每年的地方财政预算安排上保证基层环保部门的正常开支需要，另外还要加大对经济欠发达地区的财政转移支付力度，特别是省对县、县对乡的转移支付。
3.经济措施
积极鼓励民间资金投资环境保护事业，吸引更多的资金进入环保产业，应拓宽激励资源，用制度创新来规范利益相关者的经济行为，利用绿色国民经济核算结果来制定相关的污染治理、环境税收、生态补偿等环境政策，构建多元化的激励资源体系，以期实现乡镇企业、环境资源与经济的协调、快速和健康发展。
4.宣传教育措施
应从对政府官员和乡镇企业法人开展深入而广泛的环境教育入手, 提高他们的环境意识，这就要求我们的地方领导干部和乡镇企业领导者要抛弃先污染后治理即是牺牲环境换取发展速度的环境意识。
参考文献：
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[10]刘社、吴夏风：河南乡镇工业二次创业中环境与发展问题研究[J].经济经纬，2000(3)：19-23.
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