农业面源污染防治的法律思考
摘要：农业面源污染防治的法律思考-
关键词：农业,污染,防治,法律,思考
面源污染,是指溶解性或固体污染物在大面积降水和径流冲刷作用下汇入地表水体而引起的污染。与点源污染相比,非点源污染的时空范围更广,不确定性更大,过程更复杂,污染更严重,因而加大了相应的研究、治理及管理的难度[1]。面源污染规模大，特别是防治困难，已经成为危害全球生态环境的一个重要因素非点源污染。我国面对巨大的人口压力,为使农业土地资源充分得到使用与利用,化肥和农药的施用成为提高土地产出水平的重要手段。然而,化肥和农药的大量使用造成土壤、水体(河流、湖泊、海湾)和大气环境质量的污染,成为我国农业面源污染的最主要诱因，我国许多城市和地区的农业面源污染是面源污染的主要来源。中国是一个农业大国，农村是农民生产与生活的基地，是全国人民生活的源泉，近年来我国农村生态环境恶化严重，防治农业面源污染，提高农产品质量，是国民经济的根本，关系到社会经济的可持续发展。农业面源污染控制对农村生态环境保护、全面建设小康社会以及生态文明建设都具有重要意义。
一、中国农业面源污染概况
农业面源污染是指由农业生产活动引起的、时空上(沉淀物、化肥、农药、盐分、病菌等)在各种应力作用下以低浓度、大范围的形式缓慢地在土壤圈内运动并且从土壤圈向水圈、大气圈扩散,对大气、水、土壤造成的污染[2]农业面源污染具有三个主要特点:
一是污染源的分散性与隐蔽性。
农村面源污染不像点源污染那样污染源相对集中。排放的分散性导致其地理边界和空间位置不易识别。此外,污染源的分散性造成污染物排放的分散性,致使其空间位置和涉及范围难以确定。如城市生活污水主要是通过统一排污口，集中排放，可在排污口进行污水处理，以减轻其污染。而农村面源污染源在降水或融雪的冲刷作用下，将会流向不特定的土地、水体等，其分散性造成的污染范围之广是难以估测的。
二是随机性和不确定性。大多数农田面源污染涉及随机变量和随机影响。污染受到降雨时间的影响较大,因而其污染发生具有较大的随机性例如,农作物的生产会受到自然(天气等)的影响,因为降雨量的大小和密度、温度、湿度的变化会直接影响化学制品(农药和化肥等)对水体的污染情况。
三是广泛性和不易监测性。
农业面源污染涉及多个污染者,在给定的区域内它们的排放是相互交叉的,加之不同的地理、气象、水文条件对污染物的迁移转化影响很大,因此很难具体监测到单个污染者的排放量。其实,面源污染也可以通过高科技手段具体识别和监测,只是由于目前信息和管理成本过高。
四是防治的困难性。农业面源中由于这些溶解的和固体的污染物在降水或融雪的冲刷作用下，将会流向不特定的土地、水体等，在这个过程中，各种污染物发生混合，有可能通过物理、化学、生物等作用，而产生更复杂的新污染物，对环境造成二次污染，甚至多次污染，由于其污染的范围广泛，这样就加大了对农业面源污染的防治难度。
二、农业面源污染的原因及影响
(一)化肥、农药不合理使用
基于我国目前国情，耕地面积少，人口压力大，为了解决粮食问题，提高土地的亩产量，主要依赖于化肥和农药的使用。盲目地过量使用化肥以及施肥不合理,使化肥带来的环境污染日益突出。我国氮肥的利用率仅为30%~35%,磷肥为10%~20%,钾肥为35%~50%[3]。化肥流失量高，未被利用的大量化肥通过径流、淋溶等方式污染了地表水环境，更有甚者造成湖泊等的富养化。据统计,我国每年施用的农药达50~60万吨,其中约有80%的农药直接进入环境[4],农药污染已成为影响范围最大的一种有机污染，农药在喷洒时也只有小部分附着在农作物上，大部分农药则流失在空气、土壤、水体中，这样就造成了大气污染、土壤污染、水体污染，同时农药被植物吸收之后，有害物质在植物体内累积，降低农产品质量，危害着人们的生命健康。
(二)农膜地膜的大量使用
据统计,我国农膜年残留量高达35万t,残膜率达42%[5]农膜的大量使用固然带来了巨大的经济效益,但也给农田土壤带来了“白色污染”，农膜残留也成为农业面源污染的重要来源。农膜属于有机高分子化学聚合物,其回收率又很低，在土壤中难降解,这样便残留于土壤中，使土壤的结构被破坏，造成耕地土壤理化性状恶化，影响土地的产量。农膜中所含的联苯酚、邻苯二甲酸酯等还会对农产品带来污染,危害人类健康[6]。
(三)焚烧秸杆造成污染
现在我国大部分农村地区采用焚烧来处理秸秆。由于秸秆产量的增加及燃料结构的调整，以前作为燃料的秸秆，现在农民则主要通过露天将其焚烧处理，产生大量的有害气体，除造成空气污染外，还会因释放大量的二氧化碳进入大气层中，进而产生了温室效应，破坏了臭氧层，这种方式既浪费资源又污染环境。焚烧秸秆产生的烟雾会对人体健康产生威胁,同时造成空气能见度降低,影响交通安全。
(四)集约化畜禽养殖场缺乏处理能力
集约化畜禽养殖场缺乏处理条件，将粪便随意堆放，不但产生恶臭、蚊蝇滋生，不但对大气造成污染，而且在进入水体或渗入浅层地下水后，大量消耗氧气，使水中的其它微生物无法存活，对水体产生严重的污染，还有很多没有经过发酵的粪便直接进入田地，粪便中的有害细菌污染土壤，严重影响作物的生长。
(五)农村生活污水和生活垃圾
近年来，随着农村城市化发展,农村生活污水和生活垃圾地排放量和污染物种类有大幅度增加的趋势,势必造成对环境的污染的加重。农村生活污水和生活垃圾由于受农村自身条件约束，很难进行统一集中排放，他们排放具有一定随意性，分散性。生活污水的随意排放给防治其造成环境污染带来相当大的难度，特别是污水灌溉,由于大量未经处理的污水直接用于农田灌溉,造成土壤、作物及地表水和地下水的严重污染。污水灌溉已经成为我国农村水环境污染的主要原因之一,并直接形成了对污水灌溉区饮水及食物安全的危害。影响农民的用水安全。农村生活垃圾由于受农村条件限制，农村垃圾不能得到统一科学合理的处理，广大农村地区垃圾随意倒放现象尤其严重，造成蚊蝇满天飞，病毒得到传播，而且通过风力作用使空气环境变劣，造成大气污染。农村垃圾在雨雪的冲刷下污染村河及地下水，特别是河道两旁，垃圾入河污染现象十分严重，影响人畜饮用水质量。
三、我国农业面源污染防治立法存在的缺陷
目前一些法津中有针对农药化肥、土壤污染、大气污染的相关法律，但都是零星规定，且分散不成体系，法律规范过于原则，针对农业面源污染的防治缺乏具有实际可操作性的法律规定。
首先，缺乏专门的农业面源污染防治的立法。目前，我国没有整体和系统的农业污染防治法律，《农业法》、《环境保护法》、《水污染法》、《土壤法》等都在一定程度上涉及了农业污染的防治，但主要针对于工业污染防治，相对于工业污染防治法规体系来说，针对农业污染防治的法制建设还很滞后，农业面源污染没有完全纳入环境控制之中，虽然国家也针对主要污染源农药和化肥颁布实施了一些行政法规和部门规章，但未将污染防治作为立法重点，如《肥料登记管理办法》的主要内容是肥料登记的申请、审批和管理，没有对肥料使用造成的环境污染的防治;《肥料管理条例(征求意见稿)》虽然涉及肥料生产、营销、使用多个环节，但化肥的安全使用仍是立法的空白。《农药安全使用规定》是关于农药的购买、运输、保管、使用的技术规范，没有对防止农药造成环境污染的规定。《农药管理条例》的核心内容局限于农药在生产、经营和使用方面的管理，对于已经登记的农药品种投人使用以后对生态环境是否造成污染，对人体是否造成危害，以及现有的对生态环境和人体造成污染和危害的农药品种如何进行有效监督管理则很少涉及。[7]面对日益严重的农业污染现状，当务之急建立一部综合性的农业面源污染防治立法，并使配套相关实施细则，形成统一配套的法律体系。笔者认为，在这方面可以借鉴日本的成功经验，日本在控制农业生产污染方面，制定了《食物、农业、农村基本法》，与之相配套，同年也颁布了《可持续农业法》，此后又分别配套制定了《食品废弃物循环利用法》和《堆肥品质法》。我国可以制定一部农业面源污染防治法，其内容可以涵盖农业面源污染源的防治、农业生产中环境评价标准、对农业产品质量监督。
其次，现行涉及农业面源污染的法律规定过于原则性，不具有实际的操作性，缺乏对农业面源污染自身特点的充分考虑和论证。生态农业是一种复杂的系统工程，农业面源污染包括农学、畜牧学、生态学、环境科学及社会科学等在内的多种学科的支持。但是，目前在对农业面源污染的预防和治理措施，没有充分照顾到农业面源污染法律自身产生的特点，使得中国农业面源污染防治在大多数法律、法规中最终沦为一种倡议、一种生态性的宣言，从而造成了许多涉及到农业面源污染的法律法规在实际执行与操作中遇到困难。目前国家在《农业法》、《环境保护法》、《水污染法》、《固体废物污染环境防治法》等法律中涉及到农业面源污染，但其规定过于笼统，大部分仅限于规定，对于违反该项规定如何处罚未有明确规定，面对农业面源污染发生后在执行时没有处罚力，若干法律法规成为一纸空文。在《农业法》、《环境保护法》等多部法律中涉及防止农业污染，多是根据需要在立法中增加一些条文，只是提出了该规定所规范的主题性内容，而这些内却缺乏进一步的具体规定，法津规定不够细化。如《农业法》第五十七条对合理利用和保护土地、水等自然资源进行了规定，第五十八条对保护耕地、合理施用化肥、农药进行了规定，第五十九条对加强小流域综合治理，预防和治理水土流失也进行了规定，但这些有关农业面源污染防治的规定过于原则，其中“合理使用化肥、农药”，“合理”规定的范围过于广泛，应该对其使用方法及标准加以详细规定，避免立法的最终目的在实际操作过程中难以落实。另外一个抽象的表现则是在法律用语的使用上赋予。《清洁生产促进法》对农业领域的清洁生产只在第22条作了原则性规定，即“农业生产者应当科学地使用化肥、农药、农用薄膜和饲料添加剂，改进种植和养殖技术，实现农产品的优质、无害和农业生产废物的资源化，防止农业环境污染。”2004年修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》中把农膜污染问题纳入进来，第19条规定：使用农用薄膜的单位和个人，应当采取回收利用等措施，防止或者减少农用薄膜对环境污染;该法律规定虽涉及到农用膜对农村环境污染，但规定过于原则性，缺少相应的配套细则实施，可操作性不强。多项条款规定都使用“合理施用化肥、农药”、“采取措施防治农业面源污染”、“依照有关法律、行政法规的规定处罚”，怎样衡量“合理”、如何采取措施来防止，法律、行政法规的相关规定是怎样的?则没有做出详细的规定。[8]
最后，针对农业面源污染的法律责任认定模糊、不具体，处罚力度过轻，不具有惩诫作用。我国农村环境破坏和法律行为造成的危害和损失已经达到十分严重的程度，因此，必须通过法律强制手段追究相应责任主体的法律责任形式来防治农业面源污染问题，保障生态农业健康持续发展。目前的法律虽对农业面源污染法律有所涉及，却少有相应的法律责任规定，或者即使有法津规定，但对法律责任承担者的责任认定及处罚上存在处罚责任模糊、不具体。如《水污染防治法》第48条“指导农业生产者、合理地施用化肥和农药，控制化肥和农药的过量使用，防止造成水污染”。《清洁生产促进法》第22条“农业生产者应当科学地使用化肥、农药农用薄膜和饲料添加剂，改进种植和养殖技术，实现农产品的优质、无害和农业生产废物的资源化，防止农业环境污染。禁止将毒、有害废物用作肥料或者用于造田”都涉及了农业污染，在法规中采用了“防止水污染”、“禁止”等措词加以约束，却没有明确规定污染者应该承担的法律责任，发生农业面源污染时难以追求相关污染者的法律责任。有些规定的处罚力度过轻，难以达到法律惩戒的目的，影响法的实效。如《秸秆禁烧和综合利用管理办法》规定，对违反规定在秸秆禁烧区内焚烧秸秆的，可以对直接责任人处以20元以下罚款;造成重大大气污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡严重后果的，对有关责任人员追究刑事责任。在现行经济条件下，20元额度的罚款很难起到威慑与警诫作用。
四、完善我国农业面源污染防治的相关立法
1、加强我国家农业面源污染防治的立法建设，突出立法重点，完善相应法律法规，使其具有配套性、系统性和可操作性。我国法律法规主要针对工业污染，涉及农业面源污染的较少，早已不能满足日益严重的农业面源污染问题。由于农业面源污染自身具有的特点，农业面源污染存在污染面广、分散、隐蔽、污染后治理困难等问题，我国在农业面源防治领域，可以借鉴发达国家“以预防为主、防治结合”和“环境效益和经济效益兼顾、优先考虑环境效益”为立法指导思路。笔者认为，以建立生态农业为立法重点，农业面源污染防治应以鼓励机制与处罚机制相结合，以鼓励机制为主要手段，通过生态补偿等多种经济补偿方式，达到防治农业面源污染的效果，从根本上控制农业面源污染的发生。在建立农业面源污染防治立法时，体现“三性”立法，即配套性、系统性和可操作性，完善一些污染领域存在立法的空白，比如对化肥、农药、农膜管理的专门立法以及一些有利清洁生产的技术规范、化肥农药的质量标准体系。在建立农业面源污染防治立法，同时形成配套法律机制，制定相关法规及实施细则，为防治农业面源污染提供有效的法律依据。
2、建立农业生产过程中的环境影响评价制度。1979年我国颁布的《中华人民共和国环境保护法(试行)》正式确立了环境影响评价制度，2002年通过的《中华人民共和国环境影响评价法》则进一步确立了环境影响评价制度。目前，我国环境影响评价制度的适用对象主要是两大类：一是建设项目;二是规划。农业面源污染方面并未纳入环境影响评价范围之内，环境影响评价制度对环境污染和破坏的预防功能、对经济社会发展与环境保护的协调功能以及对决策科学化和民主化的促进功能在一定的条件下同样可以在农业环境和农村环境保护中发挥作用。《中华人民共和国农产品质量安全法》，建立了农产品的质量安全风险评估制度，主管部门设立的农产品质量安全风险评估专家委员会对可能影响农产品质量安全的潜在危害进行风险分析和评估，该法对农产品的产地和生产过程中的投入品也作出严格限制，提出应当建立农产品生产记录。其评估的目标是确保农产品的质量安全，却未涉及农产品生产过程中的面源污染对环境的影响，并且其没有针对整个生产过程的环境影响评价作制度化、系统化的规定。笔者认为，在农业生产过程中，应确立针对农业生产过程中的环境影响评价制度。由于农业面源污染可直接导致农产品质量下降，危害人民身体健康。建立农业生产过程中的环境影响评价制度，不但确保了农产品质量，可以从源头预防农业面源污染的发生。
3、完善农业面源污染的法律责任。在农业面源污染防治的法律机制运行过程中，完善法律责任是保证法律运行中的必需环节，是法律实施的保障机制。我国防治面源污染的相关法律责任较少，目前的农业面源污染法律责任规定，仅仅限于义务性条款，原则性过强，很多防治面源污染的法律法规中都没有设定相关的责任规定。即使有些法律法规中设定了防治面源污染的相关责任规定，大多没有明确问责的主管部门，导致主管部门之间有利益争着问责，没有利益则相互推诿、扯皮。目前法律责任针对性不强，处罚力度不大，起不到惩戒作用，法律责任方面不能得到有效支持与保障作用，未能达到法实施最终目的而且。
因此，在今后的农业面源污染防治立法中，从行政责任、民事责任、刑事责任三方面都要加以体现，使其有机的协调的结合起来，并在法律责任执行过程中要有具体的执行标准，细化、量化，使执行部门有法可依，执法时有法可循。
4、明确农业面源污染的主管部门，科学合理划分各部门的职责权限。由于农业面源污染涉及到农、林、牧、渔等多个部门，在污染防治的过程中必然出现相关职能部门职责交叉与重叠的现象，这种现象会造成两种结果，一种是各职能部门争相负责，产生权力冲突，另一种是各职能部门互相推委，产生权力真空，这两种结果都不利于农业面源污染的防治。农业面源污染的防治需要多部门的相互合作与配合，这种合作不仅要建立在农业行政部门和环境保护行政部门之间，还要建立在它们与各自相关方之间，只有这样才能实现农业面源污染的有效控制。农业部作为国家的农业行政主管部门,长期以来一直主管农牧业的生产以及农业投入品的生产和使用管理,虽然农业发展的目标已经开始向“高产、优质、高效、生态、安全”方面转移,但是农业部门在促进产业发展和保护环境这两个目标之间,往往倾向于前者。而国家环保部门对于农业污染问题,又起不到直接的控制作用。这就导致农业污染管理处于一种真空状态。为改变这种谁都可以管,谁都可以不管的局面,立法应明确农业部门为农业面源污染防治的主管部门,负有防治农业污染的法律责任,其他部门有义务配合其履行职责。[9]因此，我国的相关立法应按一个统一的标准对现有职能部门的职责进行划分，划分其职能时分充分考虑到农业面源污染源具有复杂性、广泛性，通过立法科学合理的界定出各职能部门的职责，各部门依法律赋予的职责行事,职责明确,权力和责任平衡。
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