宁波某园区工业废水第三方治理案例详解分析
党的十八届三中全会明确提出“建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理”，随后国务院提出在工业园区等工业集聚区，引入环境服务公司，对园区企业污染进行集中式、专业化治理，这是我国中央政府首次正式提出环境污染第三方治理，标志着我国环境管理制度的重大创新。本文结合宁波经济技术开发区承担的工业废水集中收集第三方治理国家试点项目的实施情况，介绍了“整体设计、模块运作、一体运营”的设计思路及政策保障、运作模式与投融资、付费机制等顶层设计方案。
一、试点项目可行性分析
1.试点项目基本情况
宁波经济技术开发区于1984年10月经国务院批准成立，总面积29.6km2，是首批国家级开发区之一，经过三十多年的发展，开发区已建成能源、石化、钢铁、造纸、汽车、造船等六大临港产业群。试点项目选取宁波经济技术开发区内的青峙化工园区作为试点区域，该区域是典型的临港化工园区，规上工业企业有19家，年废水排放量约1800万吨，主要污染物为化学需氧量和氨氮，现状企业废水处理模式分为“自行处理+自行排放”和“企业预处理+纳管集中处理排放”两种模式。
2.试点项目基础条件
（1）试点区域环境污染第三方治理有市场需求
首先，2015年7月宁波市物价局和宁波市城市管理局联合下发了《关于对市区工业企业超标排放污水实行多因子分档计收污水处理费的通知》规定，纳管排放污水的工业企业，其排放污水的化学需氧量(COD)、酸碱度(pH值)、悬浮物(SS)、磷酸盐(以P计)、氨氮(NH3-N)等有害物质浓度值超过基准数的，在现行标准基础上，按多因子分档计收污水处理费，排污收费标准提高后企业经营压力增加；第二，原环境保护部和原国家质量监督检验检疫总局于2015年颁布了《石油化学工业污染物排放标准(GB31571-2015)》，要求新建企业自2015年7月1日起，现有企业自2017年7月1日起，水污染物和大气污染物排放控制按该标准执行，如果采用第三方治理，设施、人工、用地、助剂节约的费用非常大，因此园区内很多企业参与第三方治理的愿望和积极性比较高。
（2）试点区域环境污染第三方治理有实践经验
宁波市在全国较早开展了环境污染第三方治理的探索，宁波市城管局城区内河管理处与专业公司以“政府购买服务、第三方治理”模式治理河道环境，取得了良好效果。
（3）试点区域环境污染第三方治理有设施支撑
试点范围内工业企业废水处理已经基本形成“自行处理+自行排放”和“企业预处理+纳管集中处理排放”两种处理模式，纳管企业的工业污水进入到园区内的小港污水处理厂进行深度处理再达标排放。小港污水处理厂目前处理能力为2.5万t/d，采用倒置A/A/0工艺，现有配套污水收集管道56km，3座污水加压泵站，目前有70%的污水是来自工业企业经自备废水处理站处理后达到纳管标准的污水。
3.试点项目面临的困难
（1）宏观层面面临依据不足的问题
当前，我国开展环境污染第三方治理普遍面临着一些共性的困境，首先是排污主体和第三方治理主体责任不清，过去，环境污染实行“谁污染、谁治理”，责任主体非常明确，推行第三方治理后，实行“谁污染、谁付费、第三方治理”，一旦发生环境污染事故，排污企业和第三方治理企业谁来承担法律责任目前法律法规层面界定尚不清晰，容易产生纠纷；其次，市场准入机制尚不成熟，科学合理的环境服务收费标准尚未建立，市场管理也不规范，难以构建公平竞争的环境，难以保证较低的服务价格和优质的服务质量，再加上环境污染治理项目具有“资金投入较大、融资难、回报周期长、风险大”等特点，民营资本参与积极性不高，从而导致第三方治理企业选择难的困境；第三，传统治污模式下，环保企业依靠土地和厂房抵押进行融资，开展第三方治理时，企业的厂房土地无法抵押，融资发生了困难，税收方面，排污企业自行处理污水相关费用可以纳入企业生产成本抵税，而开展第三方治理，第三方治理企业收取的污水治理费需缴纳各项税费，从整体上看，实际上增加了全社会的污染治理成本。
（2）中观层面面临经验不足的问题
虽然宁波市在环境污染第三方治理方面积累了不少经验，在单个企业工业废水处理第三方治理中也有一些成熟的案例，但是开展工业园区工业废水集中收集第三方治理方面尚没有进行过尝试，没有成熟的案例可以借鉴。尤其是工业园区内企业废水成份、浓度各异，不同企业在经济利益而前诉求也各不相同，需要采取“一企一策”的方式才能顺利推动项目落地，无形之中增加了“摸着石头过河”的难度。
（3）微观层面面临空间不足的问题
试点项目处于比较成熟的老旧工业区，土地已基本开发殆尽，很难腾挪出足够的空间进行项目建设，而开展第三方治理，要么依托现有污水处理设施进行升级改造和扩建，要么新建污水处理设施，土地是较大的制约因素；另一方面，由于企业污水成份、浓度不同，为便于管理，必须采取“一企一管”的方式，要求有足够的管线路由空间，对于已经见缝插针开发建设的老旧工业区来说，也面临不小的难度。
二、试点项目实施方案
1.试点项目总体思路
“环境污染第三方治理”的核心是进行专业化分工，污染治理从“谁污染、谁治理”转变为“谁污染、谁付费、专业化(第三方)治理”，明确环境污染第三方治理各方责任，逐步建立起“排污者付费担责、第三方依约治理、政府指导监管”的治污机制。按照第三方治理的基本理念，试点项目采用“整体设计、模块运作、一体运营”的总体思路进行设计。首先，试点项目打破现有分散运营模式，从开发区全区域出发，根据开发区内工业污水水质特点、排放水量、企业预处理设施情况和排放标准，进行整体规划，提出工业污水第三方治理整体要求，引导开发区内工业企业纳入第三方治理模式，对第三方治理企业提出考核日标、准入条件、退出机制等，制定合理、有激励的收付费体系和有效的保障措施及监管体系；其次，在整体式设计的前提下，第三方治理企业根据工业企业排放废水的特点以及排放标准的要求，升级改造现有废水处理设施，进行模块化集中，规模化处理，解决单个工业企业废水治理成本高、效果差的问题；第三，在整体式设计和模块化建设的前提下，利用第三方治理企业的专业化优势，对工业企业废水处理设施和污水集中处理设施进行综合管理，一体化运营。
2.试点项目顶层设计
（1）政策保障
为解决我国日前开展环境污染第三方治理面临的法律法规及政策不完善而导致的“落地难”问题，宁波经济技术开发区充分发挥体制机制相对灵活、先行先试经验丰富的优势，委托专业机构编制了《宁波经济技术开发区工业污水集中收集处理环境污染第三方治理试点实施方案》，在此基础上结合原国家环境保护部《关于推进环境污染第三方治理的实施意见》和开发区实际情况，出台《宁波经济技术开发区工业污水集中收集处理环境污染第三方治理实施细则(试行)》，对环境污染第三方治理面临的“责任边界难明晰、政府监管欠到位、资金制约成难题、定价机制未理顺”等难题进行了较为清晰的界定，为项目前期招投标、上程建设及后期运营提供了很好的政策性支撑。
（2）运作模式与投融资
由于试点项目具有准经营性质，对于准经营性项目可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用BOT、BOO等模式运行，建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。考虑到试点项目是首次开展工业污水集中收集处理，项目收费具有不确定性，初期投资回收益不高，需要政府给予一定的激励，同时，为真正实现“谁投资、谁拥有、谁受益”的第三方治理精神实质，根据试点项目的特点，并参照同类项目运营模式，试点项目采用了BOO形式推进。
投融资方面，按《国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》(国发[2009]27号)，市政设施项目资本金应达到总投资的20%。考虑到银行融资项目对资本金的要求，项目资本金设置总投资的30%具体投融资结构如图1所示。
试点项目融资结构图
同时，试点项目在投融资股本构成上进行了创新:第三方治理企业是主要股东，负责项目运营，同时吸引试点区域内的排污单位作为参股股东，不负责具体运营。这种创新具有以下优势:可以有效降低第三治理企业进入试点区域开展第三方治理的风险，提高与工业企业服务合同的签约率，便于试点工作的开展，同时，试点项目风险的降低，还可以降低政府推广试点工作的难度，有利于在更大区域进行示范推广；参股的工业企业可以参与到专业化环境治理公司，促进自身环保处理上艺水平的提升，降低污染物的排放，增强企业环保意识；工业企业可以进一步拓展自身的投资领域，提高工业企业的经济效益。
（3）付费机制
试点项目污水处理付费按照“谁污染、谁付费”的原则，由工业企业直接向第三方治理企业支付处理费。在委托运营过程中如因第三方治理企业失职产生问题，由第三方治理企业承担责任，工业企业按约定扣减付费额度。在污水处理过程中，如因工业企业违规产生问题的，工业企业承担相应责任，第三方治理企业可按约定增加一定的处理费。当污水处理量未达到特许经营协议约定的基本水量时，由政府向第三方治理企业按处理费的平均标准，支付缺口部分的污水处理费。
试点项目还构建了调价机制，项目公司基于动力成本、药剂成本、财务费用和CPI，税费等因素的变化可申请对污水处理价格进行常规调整。根据上述因素，项目将在第三方治理企业与工业企业的服务合同中写明价格调整公式，并以合同中确定的污水处理价格作为调价基数。
（4）试点项目工艺流程设计
试点项目通过公开招投标，由青峙化工园区内现状小港污水处理厂与社会资本共同出资成立的宁波经济技术开发区青峙工业污水处理有限公司中标，宁波经济技术开发区与中标公司签订了宁波经济技术开发区工业污水收集处理工程特许经营权项目特许经营协议》，该公司依托现有小港污水处理厂并将其改造成为以处理工业污水为主的污水处理厂，接纳试点范围内的印染企业、化工制药企业、机械行业企业以及其他企业的经初级处理后的直排废水，并同步实施工业污水收集储存及管网改造、新建3万t/d工业污水前段专业处理设施、生化处理工艺改造、新建5万t/d深度处理设施、新建1.5万t/d再生水利用设施和新建工业企业排放污水在线监测平台等一系列子项目，全部设施建成后总投资近3亿元。
化工、印染、机械三类工业污水经专业管网收集后进入到污水处理厂分别进行处理，处理后与生活污水统一汇集进入到MBBR池进行生化处理；经二沉池沉淀后进行深度处理达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》(GB18918-2002)一级A标准，再经消毒处理及提升后排海；为了增加污水再生利用率，一部分处理出水经再生水工程处理后达到工业再生回用水的水质标准。经改造后小港污水处理厂工艺流程如图2所示。
改造后小港污水处理厂工艺流程框图
三、问题与建议
尽管试点项目在开发区管委会及中标公司共同努力下已经顺利实施，项目投入运营也指日可待，但在项目前期谋划阶段和实施阶段还是遇到了很多困难，今后投入运营后很可能还会出现一些新的问题。结合试点项目情况，提出以下建议供类似项目参考。
1.妥善处理园区现状污水处理单位与第三方治理单位的关系
由于现状工业园区经过多年的发展已经形成了比较成熟的污水处理模式，根据我国多年的开发建设体制，现状污水处理单位往往又是国企或国有资本控股，而开展第三方治理，一方面政府希望通过公开竞争的方式选择民间资本参与环境污染治理，另一方面又不能摒弃现状污水处理设施。试点项目采取“嫁接”的方式，由开发区下属岩东水务集团小港污水处理厂与社会资本合资成立项目公司的方式灵活处理了现状污水处理单位与第三方治理单位的关系，对于现状工业园区开展环境污染第三方治理提供了一个较好的思路，待项目公司逐步发展壮大后，也可进一步推进国有企业股改，转变运营模式的方式将国有资本推向市场。
2.城市新开发建设的园区建议一步到位实施环境污染第三方治理
现状工业园区实施环境污染第三方治理，面临与现有污染处理单位关系协调、设施改造、土地空间制约等问题，推行的难度比较大。在新开发建设的园区，尤其是污染源类型与成分比较相近的专业化园区，建议在园区规划设计阶段就采取环境污染集中收集第三方治理的模式，做好第三方治理的顶层设计并逐步实施，可以大大降低实施的难度。
3.国家层面应尽快完善配套法律规章
随着全国试点项目逐步实施，国家层面应尽快结合试点项目积累的经验和总结的问题，尽快出台法律法规，清晰界定法律责任、融资政策、政府监管等，为环境污染第三方治理扫清制度性障碍，切实保障环境服务公司的合法权益和合理收益，充分调动民间资本的积极性，参与环境污染治理工作中来。
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