以太湖水污染防治为例议中国水资源管理对策研究
2007年的5月，无锡爆发了“太湖蓝藻事件”。该次水危机表面上是蓝藻引发的，实际上是自然因素和人为因素同时影响的结果。从自然因素上讲，无锡太湖水位2007年比往年要低，也就是说水少；另一个因素就是暖冬，2007年的4月，无锡气温偏高，4月平均气温都在20 ℃度左右，这样的气温适合于蓝藻的生长。但是，人为因素也非常重要的，太湖湖体中的氮磷浓度高，富营养化严重，这是太湖水环境长时期、超容量承载各类废水的结果。针对太湖蓝藻爆发的情况，原国家环境保护总局和江苏省政府、无锡市政府及有关部门共同商量了应对蓝藻爆发的应急预案。一方面采取各种可能的方式除藻，包括物理方法，化学方法等，但这些除藻方法都有一定的局限性，都不能很好地从根本上解决蓝藻爆发的原因。湖泊富营养化的治理绝不能靠单一技术，还要靠诸如外源污染源的甄别和控制等诸多包括技术、法规和管理各个层面的措施。故第二方面采取的举措是切实整治重点污染源，分步取消太湖围网养殖。加强对涉及排磷、排氮污染源的监督管理工作，全面排查涉及排放磷、氮的企业，超标排放的一律停产整顿，对太湖流域今后所有排放磷、氮的污染企业停止审批，达标排放的也要根据太湖湖体中氮磷的承受能力实行限产限排。
相关部门对“太湖蓝藻事件”进行了反思，认为问题虽然表现在“水”上，但“根子”在岸上，源头在不合理的产业结构和粗放型的经济增长方式。要根治太湖污染，已经不能仅仅依靠技术改造提升产业，而必须按照科学发展观的要求，大力调整现有的产业结构，用新型的高新技术产业替代传统产业。针对“太湖蓝藻事件”，笔者从管理学角度就减少类似事件的再次发生进行了探讨。
1 水体富营养化及其原因
天然水体中由于过量营养物质（主要构成成分是氮和磷）的排入，引起各种水生生物、植物异常繁殖和生长，这种现象称作水体富营养化。这些过量营养物质主要来自于农田施肥、农业废弃物、城市生活污水和某些工业废水。
污水中的氮分为有机氮和无机氮两类，它们中大部分直接来自污水。城市生活污水中含有丰富的氮、磷。另外如磷灰石、硝石、鸟粪层的开采、化肥的大量使用等，也是氮、磷等营养物质进入水体的来源。
在自然界物质的正常循环中，湖泊会由贫营养湖发展为富营养湖，进一步又发展为沼泽地和干地，但这一历程需要很长的时间，在自然条件下需几万年甚至几十万年。水体富营养化将大大促进这一过程。如果氮、磷等植物营养物质大量而连续地进入湖泊、水库及海湾等缓流水体，将促进各种水生生物的活性，刺激它们异常繁殖（主要是藻类），这样就带来一系列严重后果。
太湖的污染过程就是人类长期干预、长期破坏的累积过程。太湖从中营养化到富营养化大约经历了20～30年的时间，肆意排污、侵占湿地、修筑堤坝、超强度开发、不文明的行为，都导致了入湖污染物不断增加。而太湖上的过度养殖也在威胁着太湖的美丽和健康。
造成太湖湖体富营养化主要有三方面的因素。一是生活污水的排放，一些生活污水没有经过有效处理，直接排入太湖。二是工业污水排放，在工业污染治理中只关注水中BOD、COD指标，对于氮、磷的消减关注不足，基本上处于没有消减的状态。三是农业面源污染，大量施用化肥且化肥的利用率不高，氮、磷通过降水或其他方式进入太湖；畜禽养殖污水没有得到妥善处理；太湖过度的围网养殖。
在太湖总氮和总磷的来源中，工业污染比例下降，而农业面源污染和城市生活污染比例明显增加，有些区域生活污水和农业面源污染的比重甚至超过工业污水。
目前，太湖沿岸城市生活污水直排的情况已不多，关键是一些小化工企业偷排漏排。就无锡市政府以至环太湖流域的各级政府所采取的各项举措而言，几乎所有的措施都直指工业污染。从中可以看出，工业污染还是主因。
2 中国水环境现状
目前，世界范围内湖泊面临着五大问题：水量缩减与萎缩、富营养化、生态破坏、酸化以及有机污染等有毒有害的污染。
中国的湖泊除了酸化的问题还不算严重外，其余问题都很严重，首要问题就是富营养化，而富营养化之后就是湖泊生态价值的下降。
根据2006年原国家环境保护总局公布的数据，全国七大水系地表水监测断面中，Ⅰ～Ⅲ类水质占41%，Ⅳ～Ⅴ类占32%，劣Ⅴ类水质为27%，除珠江、长江干流水质较好外，辽河、淮河、黄河、松花江水质较差。
湖泊水质监测结果更不乐观，2005年监测的28个国控重点湖（库）中，满足Ⅱ类水质的湖（库）只有2个，仅占7%；Ⅲ类水质的湖（库）6个，占21%；Ⅳ水质的湖（库）3个，占11%；Ⅴ类水质的湖（库）5个，占18%；劣Ⅴ类水质湖（库）竟达12个，占43%。太湖、滇池和巢湖水质均为劣Ⅴ类，主要污染指标为总氮和总磷。我国被污染的湖（库）比例高达72%。
同时，我国因水污染造成经济损失也很惊人。2004年仅全国因环境污染造成的经济损失为5 118亿元，占当年GDP的3.05%，其中，水污染的环境成本为2 862.8亿元，占总成本的55.9%。
原国家环境保护总局的调查显示，从2001—2004年，全国共发生水污染事故接近4 000起，平均每年近1 000起。2005年全国共发生140多起水污染事故，平均每两三天便发生一起与水有关的污染事故。国家环保总局发布的2006年全国十大环境事件中，有7起与水污染有关，其中有4起直接影响到附近居民的饮水安全。
对于太湖水污染的防治，国家比较重视。1995年开始，就进行了“三河三湖”的治理，太湖作为一个重点治理项目，从“九五”到“十五”，已经有十多年的时间。十多年之间，围绕国家太湖水污染防治类“十五”规划的落实，江苏投入80亿元人民币，建设了大量的污水处理厂和很多的水资源综合治理工程。资料统计，2005年太湖治理一期总投资是110亿元，二期治理工程的预算投资将达到1000亿元。
江苏投入大量的人力、物力和财力治理太湖，但仍然爆发了大面积的蓝藻，主要原因是经济的快速发展和污染治理速度的不匹配。整个太湖流域近20年来，一方面是经济发展速度提高12%，比全国的平均水平8%高出4%；而另外一个方面，从太湖水资源环境质量情况来看，每十年下降一级。
3 中国水资源管理现状与存在的问题
3.1 “多龙治水”
水资源本身具有流域的特征，按照现行行政部门的划分，一个流域可能有多个省市，故《中华人民共和国水法》要求国家对水资源实行流域管理和行政区域管理相结合的管理方针。
水资源涉及各方面，既是一种自然资源，又是一种环境资源，同时还是一种生活资源，一种物质生产资源。所以，我国的水资源治理和污染防治，一直采用“多龙治水”的模式。所谓“多龙治水”，也就是多个部门联合工作，涉及水资源有关的发改委、水利、环保、财政、气象、国土、科技等部门。
经过多年的实践，“多龙治水”的弊端也逐渐显现出来。跨部门、跨区域之间的边界之争、利益和资源之争的矛盾日益尖锐，由于缺乏有效的流域管理体制和协调机制，难以有效协调监管流域水资源环境管理与治理工作。这已经成为我国水资源环境管理面临的主要问题。例如，太湖水环境治理涉及三省市，在交界水域很难理清治理责任，苏浙两省交界水域污染问题已经成治污的死角和盲点。同时，太湖治理涉及到多个跨区域的部门，如太湖流域管理局、太湖渔业管理委员会等。太湖流域管理局不是权力机构，除了从事一些具体的技术性工作以外，监控权、执行权十分有限；太湖渔业管理委员会则隶属江苏省，根本无法控制太湖围网养殖的面积和规模。太湖水环境的问题，固然有技术层面的问题，但主要还是机制方面的问题。
3.2 GDP与水资源环境的博弈
面对着巨额利润的诱惑，面对着地方经济腾飞的诱惑，“要GDP还是要青山绿水”的抉择让一些企业和地方政府感到困难。
从20世纪80年代乡镇企业的异军突起到90年代的外资大举进入，以环太湖为核心的“长三角”地区成了我国重要的区域经济发展中心之一。然而，太湖付出的惨重代价，让腾飞的翅膀显得格外沉重。
3.3 环保问责制度
我国第一部关于环境保护处分方面的专门规章——《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》，于2006年2月20日公布施行。
因此，可以说我国现行的环保问责制度基本上在逐步完善，但在水资源的管理方面，由于水资源的特殊性，环保问责变成比较复杂的一件事情，这主要是因为水资源环境保护问题的界线比较难以划分，清晰地划分其责任是有一定难度的。
4 保障中国水资源管理的措施
4.1 宏观措施
（1）建立跨行政区域联合保护水资源的协调机构
流经欧洲9个国家的莱茵河在20世纪50年代也曾经遭受严重污染，但莱茵河沿岸的9个国家都把流域环境保护看作是共同的利益，长期通力协作，步调一致地治理污染[1]。目前莱茵河水质清澈，沿岸风光美不胜收。澳大利亚墨累——达令河富营养化治理过程中采用了整体流域管理模式，其决策不以某个州，而是以整个流域的总体利益为基础。
由此可见，去除体制和机制上的壁垒，在更高层面上建立一个跨行政区域联合保护环境的协调机构，采用一种综合协调的机制，将有效地进行水资源的综合管理。这个机构跟其他相关部门进行协调，就相对容易地向着水资源可持续利用这个目标而去努力。
为解决流域中各行政区域间的矛盾，水资源最高管理机构可以考虑由流域内各行政区分别派员组成。环太湖区域是“长三角”发展的源头和腹地，在“长三角”一体化的进程中，环太湖区域统一谋划是大势所趋。有必要成立由国家有关部门、太湖流域各省市政府及有关部门和利益相关方参加的太湖流域管理协调委员会，搭建流域水环境保护协商与协调的多方合作平台，并以水利部太湖流域管理局为载体，推动跨区域水资源保护规划、治理和调度，协调水污染防治以及流域水资源管理和保护等重大事项，推进水资源、水环境、水生态与经济社会的协调发展。
在具体的操作层面上，“长三角”水环境保护一体化合作还需要建立八大平台，即水环境统一监测平台，水环境信息互通平台，边界项目建设的联合审批平台，基础设施共建共享平台，水环境综合治理技术共享平台，水环境联合执法检查与处罚平台，水环境预警和应急处置平台，流域生态补偿平台。
（2）强化水资源管理的立法和执法
日本在1979年就实施了琵琶湖富营养化防治条例，其内容包括工业企业排放管理、含磷洗涤剂禁用、氮磷排放控制等，并明确了县、市、町、村，企业家，县民的责任，十分具体详细[2]。
在美国，为治理Apopka湖，佛罗里达州政府专门通过了Apopka湖法案以及地表水改善和管理法案，同时指派圣约翰斯水资源管理局具体负责整治工作[2]。
我国现行的有关水资源保护的法律主要有五部，分别是《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水土保持法》和《中华人民共和国防洪法》，另外的配套法规条例还有相当多，这是加强流域水资源管理的依据。但还远远不够，例如到目前为止，尚没有针对长江流域与黄河流域水资源保护的完善法律体系。
近年来，我国的水资源管理法规已逐步完善，水资源管理执政能力不断提高，但水资源法规的执行和落实存在诸多问题，局部环境执政能力好，个别地区环境执政能力差，水资源管理执政能力还不能适应环境保护的需求，整体环境执政能力有待于大幅度提高。
有法不依、违法不究或者违法轻究的现象时常发生，导致环保违法成本低廉，守法者获益不多甚至无益，法律的严肃性和权威性受到严峻挑战。
在完善环境保护法律法规建设的基础上，进一步加强执法能力建设，严格执行相关的法规，增加法律的严肃性，让法律为水资源管理保驾护航。
（3）严格落实环境保护责任制
严格落实环境保护责任制，明确环境保护责任，是实现水资源管理的重要保障。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》明确指出，“地方人民政府主要领导和有关部门主要负责人是本行政区域和本系统环境保护的第一责任人，政府和部门都要有一位领导分管环保工作，确保认识到位、责任到位、措施到位、投入到位。”
让地方党政主要领导共同为环境保护负责，改变官员的观念和行为，将环境保护指标纳入官员考核制度。摒弃以往以单纯的GDP增长为衡量标准，用更科学合理的绿色GDP，作为衡量和评价地方官员的政绩标尺。对跨流域、跨省区的环境问题，让绿色GDP的评价权利掌握在中央一级。
同时，以绿色GDP来衡量企业污染成本，强化企业的环保责任。
（4）水资源治理要着眼于战略，依靠战术推进
仅从水资源治理的角度考虑水资源管理是不够的，必须站在社会经济环境复合系统下制定综合的、科学的、合理的国民经济发展战略，才是解决水资源问题的根本途径。
从战略的角度建立环境友好、资源节约型国民经济结构，大力推进节水防污型社会的建设，树立节水就是减污的理念，提高水资源的利用效率。运用循环经济等战术逐步推进是解决水资源可持续利用不可逾越的重要途径。
4.2 其他措施
（1）完善环境标准体系，实行排污许可证制度，切实防治工业污染，限期淘汰资源消耗高、污染排放重的落后生产能力，提高新建项目环境准入门槛。
（2）在重点湖泊流域全面实施化学需氧量、总氮、总磷排放总量控制制度，采取“高限处罚”措施，对恶意排污行为实行重罚。
（3）加快城镇生活污水处理设施建设和运营管理，限期实行脱氮除磷，提高污水深度处理能力。严格控制农村面源污染，加快调整农业种植结构，加大畜禽水产养殖污染治理力度，加快建设农村治污设施。
参考文献
[1] 张敬伟.柔美的太湖为何大发淫威[EB/OL].[2007年5月31日].
[2] 叶春，陈雪初，申哲民.国外控制蓝藻的技术与政策[EB/OL].[2007年7月9日].
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