中国污染控制政策的评估及展望
中国污染控制政策的形成是在1972年联合国人类环境会议后开始起步的。而污染控制政策得到快速发展是从1992年联合国环境与发展大会之后开始的，中国出台了一系列文件和相关政策，制定和实施可持续发展战略，明确了环境保护的基本国策地位。各部门和各地方分别从战略、规划、法规、制度、经济手段等不同政策层面推动可持续发展战略的实施，并取得了明显成效。党的十六届三中全会提出的科学发展观，党的十七大提出建设生态文明更是对可持续发展理念的完善和提升，它强调了以人为本和可持续发展的重要性，更强调环境与发展的协调，环境政策力度明显提升。这些都充分显示，中国加强环境保护，坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展的决心。
1 中国污染控制政策演变历程
中国环境污染控制政策的演变历程，与中国环境管理体制的发展、环保职能的转变和环境污染形势的变化密切相关，总体上呈现出由单环节末端治理向全过程污染控制演变，由单纯强调工业“三废”控制向工业、城市和农业全方位污染综合防治演变，由单一指令控制手段向行政、经济与技术综合手段演变等3个显著特点[1-2]，见图1。
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1.1 由末端治理向全过程污染控制演变
90年代以前，我国的环境管理政策主要集中于生产领域，集中于工业污染末端的治理，忽视了对分配、流通和消费领域的关注，本质上是环境后果导向型的，环境保护处于被动状态，使得环境利益分配不合理、灾难性交通事故频发和奢侈型消费现象孳生等问题日益严重，由此引发的环境问题日渐突出。近10年来，中国在可持续发展的框架内不断强调建立环境与发展的综合决策机制，“八五”、“九五”期间，实施了建设项目的环境影响评价制度，提出了“三同步”方针，统筹规划，从决策源头上避免走“先污染后治理”的路子。2003年《清洁生产促进法》的颁布实施，宣告中国污染控制步人工业生产全过程控制的新时期。同年，开始实施的《环境影响评价法》中确定了规划环评的地位，明确要求对土地利用规划，区域、流域、海域开发规划和10类专项规划进行环境影响评价。与项目环评相比较，规划环评真正开始实现了从微观到宏观，从尾部到源头，从枝节到主干，从操作到决策的转变和飞跃，是环境影响评价制度的一次根本性改革，突破了以往的“头痛医头、脚痛医脚”的思维模式，在环境政策领域实现了“点—线—面”治理的有机结合，形成了全程一体化的环境政策作用机制。
1.2 由工业“三废”治理向工业、城市和农村全方位污染防治演变
1988年之前，我国环保工作处于初创和徘徊阶段，环境管理政策一直集中于工业污染的防治上。近10年来，随着社会经济的发展，环境污染日益加剧，人们对环境问题的认识逐步深化，国家对环境保护工作逐步重视，环境管理政策的实施领域也逐渐拓展，由传统的工业污染防治向工业、农业和城市环境污染防治三大领域转变。这一时期，除了工业污染外，城市和农村环境污染问题也日益严重，于是环境政策领域拓展到了整个环境污染防治，实施了城市环境综合整治定量考核制度、农村小康环保行动、农业面临污染控制、无公害食品行动计划等政策。当前，我国工业化、城市化正处于快速发展阶段，农村环境问题日益凸现，环境污染的压力持续加大，为了实现环保的“三个转变”和落实减排目标，当前和今后一段时期，环境污染防治仍然是我国环保工作的重中之重和首要任务，环境污染防治政策必须得到进一步加强。但是，新形势下环境污染防治政策的制定绝不是回到工业“三废”治理的原点，而是要渗透到国家的各领域、社会再生产的全过程，实现污染防治工作质的飞跃。
1.3 由单一的指令控制手段向行政、经济与技术等综合手段演变
过去，由于长期实施计划经济体制，在环境保护领域，我国主要以行政手段控制污染为主。近10年来，随着中国特色的社会主义市场经济体制的稳步有序推进、社会经济环境的变迁，我国的环境政策也开始适时地发生相应的转型，由过去单一的命令控制型环境政策手段向行政、经济、技术等多种环境政策手段综合并用转变，特别是经济手段在环境政策中越来越广泛的应用，对我国环境保护工作产生了重要的良性影响。在全国第六次环保大会上，温家宝总理提出“三个历史性”转变，把环境污染控制政策更是推向了经济、行政、技术和其他手段的综合应用上。同时，针对企业对环境政策的抵制倾向，一些新型的环境政策应运而生，如自愿型环境政策。这种基于企业自愿基础上的环境政策促进了企业环保投人的增加，有效地减轻了政府在环境保护的责任。这一系列环境政策的发展过程中，政府的管制职能不断降低，政府由环境政策的推动者转变为环境政策的引导者，企业则由环境政策的被动接受者逐步转变为环境政策的主动参与者。
2 中国现有污染控制政策总体评估
2.1 基本特点
中国污染控制政策的基本特征主要表现在以下四个方面[3]：
第一，在政策定位上，比较强调环境与经济的相对平衡。中国污染控制政策不仅考虑环境保护目标的需要，同时也注重政策对经济系统可能产生的负担，一般情况下总是把企业对环境政策的承受力作为制定环境政策时比较重要的因素，这在环境政策中表现为环境与经济的相互妥协或让步。就是说，中国环境政策的总体战略是环境与经济协调型的，而不是环境优先型的。这一特征与中国环境政策产生和发展时正处于经济迅速发展阶段有关，在人均收入很低的国情条件下，过于强调环境优先似乎是不现实的。只有在中国人均收入得到较大提高后，中国污染控制政策才有可能逐步由环境与经济协调型转变为环境优先型。
第二，在政策作用点上，比较注重同时从根源上预防和从后果上治理。中国政策所处的特殊时刻是：工业化进程中已经出现了大量环境问题，同时中国已认识到这些问题是与经济发展过程密切相关的，因此，中国环境政策既要处理已经出现的后果，又要采取措施预防新的环境问题，这就必然使中国环境政策出现全面出击、两者兼顾的局面，从而使中国环境政策有比较多的作用点，例如既有规划、计划、环境影响评价等预防性政策，又有排污收费、限期治理等补救性措施。
第三，在环境政策执行机制上，比较注重政府管制的作用。中国环境政策中的各种具体措施，特别是各项环境管理制度，大部分是由政府部门直接操作，并作为一种行政行为而通过政府体制进行实施的，这就使中国环境政策具有浓郁的政府行为色彩。近几年来，中国在淮河、太湖等水域采取“会战式”的污染控制行动，主要方式也是动用行政系统的力量。相对而言，通过社会团体、公民个体而实施的政策则为数不多，力量较弱。由于这个特征，中国环境政策需要耗费较多的财政资源，这与十分有限的财政支持能力形成了突出矛盾。
第四，在环境政策实施手段上，比较强调命令型控制手段和经济性手段的并重与结合。在中国的环境政策中，命令型控制手段占主导地位，同时经济性手段发展也较快。由于这个原因，中国环境政策体系显得全面而庞大，甚至复杂。这种情况其实反映了一个实质性问题：各单项的环境政策力度不够，不得不从数量上追加其他手段。这一特征说明，中国环境政策需要改进其实施效率。
2.2 取得的经验
现行污染控制政策所取得的主要经验可以概括为：
（1）各种污染防治手段已经成为我国环境政策体系的基本组成部分，并且正逐步纳入我国宏观经济政策、产业政策和部门政策的政策体系。在我国目前实行的各项环境政策中，环境污染防治手段或者包含环境经济政策措施（经济手段）的环境政策已经占有相当比例，而且还在不断加强。此外，在一些宏观经济政策，例如财政、税收和金融政策，一些产业发展政策和部门管理政策体系中，也在开始利用经济政策手段加强保护环境的措施。
（2）强化手段和制度建设是环境污染防治的基础。环境污染防治必须要有充足的环境管理手段，强化环境管理制度是环境污染防治的基础。“九五”的经验表明，在环境污染防治过程中，一方面要不断完善现有的环境污染防治手段，如环境影响评价、“三同时”、排污许可证、排污收费等制度，另一方面要根据市场经济和社会发展的需要，适时地引进一些新的环境管理手段，尤其是自愿性的手段和环境经济手段。
（3）污染控制经济手段为我国环境保护事业的发展筹集了关键资金。在国家财力尚不充裕，环境问题日趋严重的情况下，通过实施环境经济政策筹集来的资金，为我国在经济高速发展的条件下遏制环境恶化的趋势做出了关键性的贡献，并且为日后强化环境管理工作奠定了坚实的基础。
（4）加强环境执法是环境污染防治政策的保障。环境污染防治政策的执行必须要有一支执法严格、素质高尚、装备精良的环境执法队伍。近年来，国家连续对环境保护、大气污染防治、水污染防治、固体废物污染环境防治等法律实施情况进行检查，推动了重点地区污染治理。如果没有一支严格的执法队伍，对工业污染企业的监管就无从谈起，污染控制政策就难以落实到位。
（5）环境污染控制手段的实施提高了各级政府、企业和全社会的环境保护意识。通过实施各种环境经济政策而产生的社会影响，在一定程度上普及了环境价值和环境资源有偿使用的观念，提高了全社会各界的环境保护意识。
2.3 存在的问题
（1）政策设计观念未完全转变。尽管中国政府已提出了“科学发展观”，“建设资源节约型和环境友好型社会”、“实现经济又好又快的发展”、“走新型工业化道路”、“建设生态文明”等新的发展理念，但无论是企业、居民还是一些地方领导人，对这些发展观、环境保护基本国策的重要性和环境污染造成的巨大损害认识很不足，许多认识往往是停留在口头上、宣传上，并不能贯穿在实际生产和生活中，不能自觉地考虑生产生活行为对环境的影响。
（2）法律制度建设不完备。一是法律规定不完善或过时。一些重要的环境制度在规定上不完善或过时，需要进一步完善和做相应的调整，才能够保证环境保护与管理的效力。此外，一些环境管理制度适应的是传统的计划经济体制下的管理方式，明显不相适应当前的市场经济大背景。二是法律规定缺失，存在管理制度空白。一些重要的环境保护内容则缺乏有力的环境管理制度予以法律支持，缺少环境管理与行政手段和抓手，工作很难推进。三是有关法律规定不统一，易造成不公平现象。
（3）政策体系不尽完善。事实证明，成功的环境管理往往是采用多种类型政策手段的组合。然而，我国污染控制政策是在计划经济条件下建立的，八项基本管理制度除排污收费涉及经济手段外，注重的都是行政管理，缺乏有效的鼓励环境控制与治理技术开发的政策，经济手段的运用仍处于待发展和待完善的阶段，必须在正向激励政策和逆向限制政策两个方面进行完善。
（4）政策手段执行不到位。目前，在中国环境污染防治手段方面，最大的问题就是政策手段在一些地方和企业执行不到位。在环境标准以及相关的政策手段，特别是排污收费制度在许多方面不是相互补充和协调的，其执行力度也非常薄弱。造成这些问题的原因有许多，包括地方保护主义，重视经济发展。总之，贫穷的中西部地区的政策执行力度和环境改善程度要落后于东部沿海省区。
通过影响因素评价矩阵，对我国目前的各项环境管理制度的执行效果进行了专家打分评估，最终评估结果如表1所示。从表1评估结果可知，目前我国环境政策总体执行效果一般，分数为2.9；在环境保护中的作用显著和执行效果较好的环境政策是环境法律法规、标准以及环境影响评价制度、“三同时”制度、环境规划制度、排污收费制度等；在环境保护中的作用显著和执行效果较差的环境政策是环境保护责任制度、排污申报登记制度、排污许可证制度和公众参与制度等。
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表1 我国主要环境政策执行效果定量评估结果
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3 中国污染控制政策的基本走向
中国污染控制政策的制定要以全面落实科学发展观和构建资源节约型、环境友好型社会为出发点，紧紧围绕推动环境保护的“三个转变”这个主题，综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。要不断完善环境管理体制、机制和法制，加强环境立法，完善环境法律法规标准体系；落实环境影响评价制度、实施最为严格的污染总量控制与减排目标责任制度、加快推进排污许可证制度等重点环境管理制度；加大环境经济手段的创新与试点，促进环境保护与环境容量的合理开发利用，保障经济又好又快地发展。具体应落实好以下几项基本任务。
3.1 完善污染控制的法律法规体系
根据《“十一五”全国环境保护法规建设规划》，“十一五”期间，在法规体系建设方面，要通过修改《环境保护法》，制定国家环境保护的基本法——《环境法》，构建生态保护、核安全法律框架，完善污染防治法律法规；在立法的内容方面，坚持以人为本，尊重公民的环境权益，畅通公众参与渠道，建立信息公开制度；通过环境税费改革，企业环保成本内部化，加大处罚力度，强化执法手段，明确民事责任，解决“违法成本低、守法成本高、执法成本更高”的问题；强化政府环境责任，建立党政领导干部环保政绩考核评价体系；规范行政管理行为，建立环境保护行政问责制度等[4]。
完善环境保护法律法规体系，填补环境保护领域法律空缺，从污染控制的角度出发，主要体现在以下几个方面：一是为填补污染控制领域中某些方面的空白，制定相关的法律法规，如《有毒有害化学物质控制法》等；二是为进一步明晰环境侵权的民事责任，制定相关的法律法规，如《环境污染损害赔偿法》等；三是为履行国际环境条约需要配套制定相关法律法规，如《固体废物进口管理办法》等；四是为完善环境管理制度，规范执法行为，制定相关的法律法规，如《环境监测管理条例》等。
3.2 建立和完善重点环境管理制度
当前，应着重严格落实环境影响评价制度、实施最为严格的污染排放总量控制与环境目标责任制度、加快推进排污许可证制度等重要环境管理制度的建设和完善[5]。
（1）严格落实环境影响评价制度。当前，强化环境影响评价制度重在落实。一是要把规划环评作为环保部门参与综合决策的主渠道，在试点的基础上，全面推行各类规划的环境影响评价，建立完善规划环评专家审查机制，提高实施规划环评和决策环评的能力，从源头上防止环境污染和生态破坏，使保护环境的着力点从微观层面进入宏观层面。二是要把总量削减指标作为建设项目环评审批的前置条件，坚持“以新带老”，新上建设项目不允许突破总量控制指标。三是加强重点行业建设项目环境管理。对纺织、汽车、电力、煤炭、钢铁、水泥、焦炭、铁合金、电解铝、电石等国家宏观调控的十大行业，实行部门联动，协同把好准入关。四是加强“三同时”管理，严把项目验收关。对不履行“三同时”的，要立即责令停止生产；对试生产的企业，要重点检查污染防治设施同步运行情况，对不正常运行的，要停止试生产，并责令限期改正。五是开展全国环评执行情况的专项检查，全面清理整顿新开工项目，加大对未审批先建设、不审批也开工、没验收就投产，以及违规审批、越级审批的处罚力度。
（2）实施最为严格的总量控制与环境目标责任制度。要实现“十一五”环保目标，必须在落实污染物排放总量控制、环境目标责任制和责任追究制方面取得大的突破。“十一五”期间主要污染物排放总量要削减10%，是党中央、国务院向全国人民做出的庄严承诺，是环保部门义不容辞的责任。一是通过控制污染“增量”，削减污染“存量”，使污染“总量”保持在环境容量允许的范围内。二是落实环境目标责任制的各项措施。重点是明确考核要求、制定考核方案、建立社会公布制度，营造落实责任的良好氛围。要把各地完成指标的情况向社会公布，接受全社会的监督。三是抓紧建立和完善总量控制和目标责任制的基础体系，包括：建立和完善科学的减排指标体系，建立和完善准确的减排监测体系，建立和完善严格的减排考核体系。
（3）加快推进排污许可证制度的实施。一是制定完善实施排污许可证制度的法规及配套的行政办法。排污许可证管理问题，只有国家高度重视，提供法律法规支持才能解决。为此，首先要制定完善关于证照管理的规定，抓紧制定出台《排污许可证管理条例》，使排污许可证用法律程序固定下来。二是加强排污许可证的监督和证后管理。应加强监测能力和计量手段建设，及时准确掌握企业环境污染排放状况；加强许可证管理工作，以适应基层环境管理的需要，可以根据其环境影响的大小，实行不同的分类管理，即分别用《排污许可证》或《临时排污许可证》、《排污许可核准证》和《排污许可通知书》的形式进行管理。三是强化与其他相关环境管理制度的衔接，如与环境影响评价制度衔接，与限期治理制度进行结合，与排污收费制度结合，与总量控制制度进行结合等。
3.3 加强环境经济政策改革与创新
当前，环境经济政策研究和实践的重点是，通过研究提出适合市场经济条件下的中国环境经济政策体系，选择环境财政、环境税收、生态补偿、排污交易、绿色资本市场等政策进行试点，争取在环境财税政策、区域生态补偿政策、绿色资本市场、排污权交易等领域取得突破，通过10年左右的努力建立起支撑环境友好型社会建设的环境经济政策体系。近期，建议着力在以下六个方面取得突破性进展。
一是设计环境保护经济政策体系框架。主要是对目前国内环境经济政策研究进展进行回顾和评估，对国际环境经济政策研究与实践的经验进行总结分析，结合国家社会经济发展趋势、全面建设小康社会对环境保护的需求，研究提出新形势下完整的环境经济政策框架体系。框架体系设计的主要目的是为环境政策改革创新提供一个中长期的技术路线导引，起到环境经济政策总纲的作用，同时又要对近中期的环境经济政策改革和试点做出安排。
二是完善环境公共财政政策体系。环境保护是我国的基本国策，在国家公共财政预算体系中应有明确的地位。当前，关键是进一步明确中央和地方环境保护事权的划分，根据“环境事权和环境财权对应”原则，明确中央和各级地方政府的环境公共财政支出范围、对象、规模，建立环境公共财政投入绩效评估体系和政府绿色采购制度，探索建立中央环境保护基金的可行性，提高公共财政在环境保护投入中的比例以及公共财政投入的环境效率。
三是开展环境税收政策设计与试点。在总结发达国家和发展中国家环境税收实践经验的基础上，研究提出中国环境税收政策框架，包括独立型的环境税方案和融入型的方案。融入型环境税方案要重点研究提出促进环境友好型社会建设的税收政策方案，包括进出口关税、企业所得税、消费税和资源税改革建议方案，体现环境保护要求的燃油税方案。独立型环境税方案应重点研究污染产品税、污染排放税、一般环境税以及碳税方案。
四是开展生态补偿政策设计与试点。生态补偿是我国目前社会各界非常关注的一项经济政策。生态补偿机制的建立要特别注意中央和地方职责的界定，要重点研究提出国家生态补偿政策框架体系，提出基于水源地保护的流域生态补偿机制政策方案，建立流域生态补偿机制的政策需求及法规保障体系；研究设计矿产资源开发生态补偿示范政策方案，选择重点资源开发区域进行试点；选择跨省跨市典型流域开展流域生态补偿政策试点研究。在试点的基础上，提出生态补偿政策的国家实施方案。
五是开展排污交易政策设计与试点。排污交易制度是目前国际上环境经济政策的热点。美国和一些欧洲国家取得了很好的经验，目前正在向气候变化领域扩展。当前，要结合我国污染减排的形势，研究提出排污权有偿取得和排污交易的法规制度，建立排污权有偿使用和排污交易管理平台，实现排污权有偿使用和排污权交易的科学、动态管理。财政部和环保总局准备在太湖流域和电力行业分别开展水污染物COD和大气污染物SO2排污交易试点，建设试点企业重点污染源排放自动监测系统、排污权有偿使用和交易管理网络系统。在试点经验总结的基础上提出排污交易试点与推广方案。
六是开展绿色资本市场政策设计与试点。绿色资本市场在发展环保产业、绿色能源、绿色产品中有着很强的支持作用。创建绿色资本市场一方面可以从源头上尽可能消除环境污染和生态破坏，另一方面也可以有效促进社会投资者和广大公众参与环境保护。绿色资本市场的范围很广，当前，主要是开展绿色信贷与环境风险管理、绿色信贷的技术支持体系、绿色金融工具（绿色债券、绿色基金和环保彩票）创新、环境责任保险制度、上市公司环境绩效评估与环境会计研究和试点，引导建立绿色资本市场。
参考文献：
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[4] 徐祖信. 完善我国环保法律的现实思考与建议[J]. 环境保护, 2007(3): 27-29.
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[5] 覃浩展. 我国环境政策回顾、现状与展望[J]. 中共南宁市委党校学报, 2006,12: 15-18.
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