论欧盟生活垃圾管理与中国的生活垃圾产业化发展前景
生活垃圾是一类比较特殊的垃圾，其处理基本上属于市政公用事业范畴，在完全实现垃圾收费之前，应该由政府提供处理费用。目前，有关环境卫生市场化的问题，已经受到关注。环境卫生市场化与许多因素有密切关联，也有许多前提条件。本文从欧盟生活垃圾处理与资源化发展历史为出发点，阐述中国生活垃圾处理与资源化的产业化发展方向与前景。无论是处理方式还是处理技术，城市生活垃圾处理与资源化还存在许多问题。国内外生活垃圾处理与资源化产业还处于发展之中，远未达到完善的程度。总的来讲，欧盟的绝大部分国家的生活垃圾处理基本上是实行公共投资、民间运营办法，以保证环境保护设施能够满足最新的环保要求，同时尽可能降低运行成本，提高处理效率。许多国家实行填埋税、焚烧税、堆肥税、包装税等制度，保证生活垃圾处理费的来源，促进了产业化的发展与完善。
1前言
在 20世纪初到50年代的欧洲，垃圾管理一直只局限于环境卫生方面，并且只限于人口密集的城镇地区，主要由地方政府自愿承担垃圾处理工作。所涉及的范围也很窄，并且不包括工业垃圾。在随后的发展中，一些法规和屡屡出现的“事故”推动着垃圾管理体制的发展。在这过程中，欧洲各国逐步完善各自的管理体制，找出了一些有效的方法来管理垃圾。如运用经济杠杆刺激垃圾处理市场的发展，积极寻求与本国民间组织的合作，加强非政府组织在垃圾管理中的作用等等。这些措施的实施，基本解决了开始时出现的问题。80年代以后，随着包装垃圾的增加，欧洲各国着重加强了包装垃圾的处理，并制定了一系列法规。
在本文中，从15个欧盟国家中选取了4个有个代表性的国家来说明情况，即荷、意、法、希腊。荷兰属于有较强环境意识的国家，垃圾管理方面起步较早，目前情况也不错。意大利和希腊则属于那些环境重视程度较低的国家，低于欧洲的平均水平。而法国位置处于欧洲南北之间，在环境意识方面整个国家的情况也不统一，北部地区不错，南部地区较差。在这些国家的发展过程中，可以发现，虽然这些国家同处于欧洲，具有相似的组织和相似的文化背景，但在垃圾管理方面却选择了不同的垃圾管理体系、制度结构以及优先技术发展方向。并且在发展历程中，有的国家是通过循序渐进的方式，而有的则突飞猛进。所以，我国在借鉴欧洲一些先进管理经验的同时，要结合本国国倩，选择合适的发展方向。
2 荷兰生活垃圾管理
荷兰的生活垃圾管理开始于19世纪，发展了1个多世纪。从它的发展历程可看出，20世纪70年代是一个重要的转折时期。长期以来，荷兰就比较重视生活垃圾方面的管理。在19 世纪中期，一般通过私人企业来收集垃圾。但到下半叶后，、许多城市不再由私人公司来收集垃圾，专门在政府机构成立了一个废物收集组织，由这个组织来收集垃圾。各个城市公共部门负责所有生活垃圾的收集和处理。在19世纪末，由于堆肥技术简单，并且堆肥产品具有较高的需求量，所以主要采用堆肥方式来处理有机垃圾。但当化肥进入市场后，给堆肥产品的需求造成了强烈冲击，使得大多数城市决定关闭堆肥场，并改建其它处理设施。几个大城市（如鹿特丹在1912年，阿姆斯特丹在1918年）建造了焚烧厂，而其它缺少资金的城市则建立了填埋场。这样，到1960年荷兰已有几座焚烧厂和大约1100个填埋场。
由于没有冼善的执行法规，20世纪80年代期间发生了几次事故，1982年在一个新建的居民区里，发现了非法倾倒的化学废物，尽管后来这些废物被移走，但付出的代价是非常高的，从那以后该地区的实际房产价格急剧下跌。同一时期在其它的几个地区也出现了类似事件。再加上1976年在意大利发生的Seveso事故，使人们认识到必须建立一个完整的废物管理组织，进一步促进了法规的完善。政府在国家以及省级标准的基础上，开始制订更深入更详尽的生活垃圾管理计划，也称为废物分配计划。
荷兰生活垃圾管理政策的一个中心要素是1978年议会通过的废物优先等级体系（图1）。
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图1预防优先等级梯形图
从废物的优先等级体系中可看出：垃圾预防位于梯形图的顶部，说明垃圾资源化是垃圾处置的首选方式，必须加强废物的回收利用比例。而填埋则位于体系的底部。这个优先等级体系的建立主要考虑到以下两个因素：一是荷兰土地资源紧缺，在连续填埋方面受到限制；二是认为生活垃圾处理方式的最终目的是实现垃圾的资源化。
1995年荷兰用手废物管理的总开支是 4，300，000荷兰盾，占总的环境处理开支的25％。而每一户城市居民缴纳的生活垃圾处理费用基本上是一个固定值，1995年平均为265荷兰盾。由于荷兰人口密度大，土地少，所以相对其它国家，填埋场和焚烧设备比较昂贵，表明荷兰已经是欧洲废物焚烧和填埋费用最高的国家之一。
关于包装品的处理，在80年代以前，是同一般生活垃圾混合处理。但随着经济的发展，包装品垃圾的数量越来越多，原有的管理方式已不再适用。为了解决包装品垃圾的收集和处理问题，有关组织于1991年提出了《包装品公约》，明确提出，包装品生产者自己负责垃圾的处理问题。具体包括以下两点：第一个链带责任，即产品的环境影响责任应由产品链的所有行为人共同承担；第二个要点是生命周期原则及生命周期分析（LCA）的应用。即考虑产品生命周期在所有阶段中的环境影响。
随后又发布了《包装品第二公约》，制订了更高的再利用加再循环目标以限制城市生活垃圾的产生量。这在一定程度上延缓了城市生活垃圾量的增长。包装品的有关法规发布以后，政府通过与相关的集团组织协商，建立了一些新的组织来管理包装品垃圾。
尽管包装公约产生了积极的结果，但是废物管理体系还是存在大量问题，特别是在荷兰废物管理机构和财政运行方面。首先，许多机构包括环境部、自治区、国家和各级地方废物管委会对废物管理的职能发生重叠。这导致设备的重复性建设和管理混乱，尤其是许多上述机构发布的备忘录相互矛盾，必须进行再组织。
其次是财政间题。虽然有一些新建的具有大容量的焚烧炉可以利用，然而，许多应当被焚烧的废物仍旧用来填埋。这使得很多焚烧设备得不到充分利用，建设这些装置的资金大量闲置。而且，由于土地资源的限制，许多填埋场将关闭，有关部门将会减少填埋税的收入来源。在关闭填埋场的过程中，由于这些地点需要作特殊的处理和控制，也将花相当一部分钱。再者，由于限制了填埋场的数量，当有较少的废物被填理时，为了维持现有的填埋场运行，费用必将上升。
最后，填埋和焚烧都向着规模化处理方向发展。废物管理企业在国际化的同时，废物市场的规模也将增大。欧盟正在努力制定一个整个欧洲的废物市场政策。
3法国的生活垃圾管理
70 年代前期，法国还没有全国性的城市生活垃圾处理场和收集系统，最常用的处理方式是进行填埋。大多数填埋场都是不加控制的。1970年，填埋处理服务的人口达2900万人（占全国人口的2/3）。而焚烧厂服务人口仅为850万，仅占全部人口的20％，且焚烧厂都集中在大城市。随着城市生活垃圾的产生量不断增加，无控制填埋场地也在急剧增多，加之废物收集及地方社区处理的效率低下，使得当局不得不考虑建立一个城市生活垃圾管理政策以促进废物收集系统和处理设施的建立和完善。这就产生了1975年7月15日公布的N075-633法律。该法指定地方当局负责城市．生活垃圾的处理并支付处理费用，并建议通过征收城市生活垃圾处理税来支付城市生活垃圾的收集和处理费用。该税收制度后来逐渐被大多数地区所采用。这样，地方当局就有资金投资于处理设施的建设。该法的颁布标志着城市生活垃圾处理作为社会服务的开端。
随着N075-633法的实施，地方当局开始投资垃圾处理设施的建设。在这之后法国可用于城市生活垃圾处理的方式就有4种，分别是有控制的填埋、焚烧、有能源回收的焚烧和堆肥。考虑到经济和地理因素，尤其是经济因素，填埋仍是首选。直到 1985年，有控制的填埋处理费用约为12.3欧元／吨，而焚烧处理不管是否回收能源，其费用都为24.6-26欧元／吨。
与此同时，焚烧技术也被推广开来。1975年至1978年间，全国的焚烧炉数量几乎翻了一番，巴黎和其它一些大城市都选择了可回收能源的焚烧技术。这主要基于以下3个原因：填埋场地有限，而待处理的废物量却急剧膨胀；大城市有足够的废物量，能够建立大的焚烧厂，形成规模经济，从而降低处理费用。如1985年，巴黎的焚烧价格仅为几欧元／吨，远低于国家平均水平24.6-26欧元／吨；回收的能源可减少能源消耗支出。
到80年代末，已经基本达到N075-633法的目标：城市生活垃圾处理设施的服务人口占全国人口的94%，且可回收能源的焚烧厂和有控制的填埋占主导，无控制的填埋已大大减少。
要实现确定的目标，必须有大量的资金支持才能实现。法国是通过财政补贴来实现对废物管理的支持。地方政府一般是通过直接运用财政补贴来承担部分垃圾资源化的费用。运行费用则由废物处理机构自行解决（包装废物的处理除外），而国家补贴则是通过征收填埋税来建立基金：即废物管理现代化基金（FMGD）。由环境和能源管理机构(ANEME）管理来实现对以下5个领域的财政补贴。这5个领域分别是：城市生活垃圾处理创新技术的发展；处理设施的建立；补助有关管理部门；部门计划的确立；填埋场地和污染区域地修复。
补贴率随着时间在不断变化，现在，30%补贴率用于分类收集和分选设备，20%用于堆肥，5%用于带有能量回收的焚烧。1996年的填埋税收超过1.10亿欧元。自从它建立以来，有关政府已经资助了52个大规模项目，花费了大约6380 万欧元。同期，法国在生活垃圾处理设施的总投资为13亿欧元。
垃圾处理费用的另一个来源是私营公司Eco-Emballages对包装品废物的收费。1992年4月的包装废物管理法规定，使用包装品的工业界必须自行回收处理包装废物或者通过付费委托专门的处理公司进行处理。大多数包装品使用单位选择后者，通过与Eco-Emballages公司签约来处理垃圾。Eco-Emballages公司是一个私营公司，其资金来源为：包装品使用单位（工业界）70%，销售商10%，原料生产者20%。该公司自1992年12月起与公共当局签订了6年合约，若公司的处理水平不能达到指定目标，当局有权中止合约。
Eco-Emballages公司提出了“绿点”政策。与其签约的公司通过为Eco-Emballages提供资金帮助而获得在其使用的包装品上贴“绿点”的权利。由于“绿点”制度的执行所获得资金可以弥补城市生活垃圾的资源化处理过程花费掉的附加费用，如分类收集、焚烧与对包装废物的分选以及资源化焚烧之间的费用差额。Eco-Emaballages为政府部门提供资金，支持以建立和刺激包装废物的收集和分选系统，平衡由于资源化而额外增加的处理费用。
很多城市得到的Eco-Emballages资助是远远不够的。如果没有足够的额外投资，在分类收集时，不能很好的利用原来的收集系统。如果原来收集系统的收集频率太低也不可能用分类方法直接代替。公共部门也很难达到每个居民和每种材料的高回收率，这又减少了从Eco-Emballages获得的资助（特别是对塑料）。
农村的垃圾收集就更加困难了，因为需要付出更多的额外费用。另外农村居民产生的包装垃圾量总体上要比城市低，更难达到Eco-Emballages所规定的分选率，从而更难从Eco-Emballages得到支持。
法国对城市生活垃圾采用传统方法来管理。1992年，实现了协商机制、地方分权和技术互补三原则。公司参与到规则的制订中来，所以很明显地可看出主要集中于城市垃圾包装品的处理。当地的执行者也加入到部门计划的制定中去，公共部门也对他们所选择的处理技术和组织部门负责，并且能够找出合适的方法，使得法规与当地的特点结合起来，所有的参与制定者都关心以最少的支出来达到处理目标。
然而，法国的法规存在一个明显的缺点：太强调焚烧处理，忽略回收再生和堆肥，这种倾向主要是由制度造成的（表1）。到1997年底，公共部门所采用的处理技术中，焚烧占了主导地位。法规体系中希望发展一种新的能量回收技术，结果却导致了原来占优势的技术发展更快。
表1法国城市生活垃圾处理技术演变过程（％）  |
随着1998 年4月政府通告的颁布，政府第一次对焚烧处理技术的发展作了限制、然而，这只是政策上的倾向，在财政上并仍然没有什么变化。而财政刺激才是决定行动者方向的主要因素。虽然在1996年Eco-Emballages已经在政策上做了重大转变，并且增加对某些材料的财政资助，使得回收再生变得更有吸引力，但他们并没有充分估计目前的困难以及财政与实际目标之间的不平衡状态。直到1997年底法规制定者们才把堆肥机械作为一种优先发展的项目，下一步是引进财政刺激因素，使当地行动者按欧盟所制定的目标发展来改正这种显而易见的缺点。
4 希腊的城市生活垃圾管理
希腊于1980年加入了欧洲经济共同体，从这一年起，为了符合欧盟的要求，希腊所有立法机构都重新修订了法律，尤其是在环境方面的法规。借助于欧盟的有关指令以及它所提供的资金，希腊在生活垃圾领域发生了巨大的变化。新建了不少新的废物处理设施，关闭了无控制倾倒场所，并筹建了再循环项目。当然，与其它欧盟国家一样，在这个过程中同样出现了不少问题。
在所有的法案中，《包装品和包装废物指令（PPWD)94/62》是非常重要的一个。尽管目前还在调整，但它的意义是举足轻重的。
在 1964年，以行政法令的形式颁布了第一份旨在收集处理废物的法规，在这部法规中，专门阐述了垃圾对健康的直接危害。由于当时的垃圾量不大，所以希腊的旧式填埋场和堆放场能够应付垃圾的处理。但是八十年代中期到现在，随着社会的进步和人们生活水平的不断提高，垃圾量越来越大，因此如何管理和处置垃圾的问题变得日益突出。
PPWD颁布以前，主要由各级政府负责希腊的废物管理。国家制定全国性的政策，地方根据国家的总政策制定符合各地方特点的具体的废物管理政策；工业部门则只是根据自己的需求回收铝罐、玻璃瓶和纸张等，间接的提高了废物的资源化；大多数公众只知道填埋这一种处理方法，而不知道其它的处理方法。
目前，希腊城市生活垃圾的平均产量为0.80-1.15kg/人?天，估计希腊每年的MSW总量为3，500，000吨。在这些垃圾中，厨余垃圾含量高而纸张含量低，因此垃圾的湿度很高，热值相对较低，所以主要采用堆肥方式来处理。
大多数的希腊城市中，生活垃圾装在专门的塑料袋内，或装在从超市免费获得的塑料袋中。这些袋子临时放置于街边的塑料桶或金属桶中。垃圾收集由螺旋式垃圾压缩车完成。大多数情况由整个地区的城市联合会负责收集垃圾。有些地方则由城市各自负责收集自己的垃圾，在农村地区，收集垃圾的任务通常是分配给备有敞篷卡车的包工头。地方当局制定一个合理的收集计划并成功实施有赖于诸多因素，如优化调整的时间表的选择、固定路线的限定、收集运送工具停放点的数量和收集频率。
转运站可以减少收集和运输的费用。但是转运站的发展仍处于初级阶段。
虽然希腊政府提倡实施垃圾的分选和资源化，但由于人们担心焚烧过程产生有害空气污染物，所以反对实行带能量回收的焚烧等方法。填埋仍然是处理垃圾的主要方式。现存的填埋地区可分为三类。第一类为“无控制倾倒场”，主要在农村地区，在那里，废物不经任何深层处理就被非法倒在天然的洼地、石坑、水沟或急流中。估计这种倾倒场大约有3500多个。第二类为“旧式填埋场”，在那里，每天的垃圾被压实、覆土，但缺少衬垫和渗沥水、沼气的管理。大约有1500多个旧式填埋场还在使用，包括雅典和萨洛尼卡的填埋场。第三类是“卫生填埋场”，现在仅在少数几个地方运转（例如Patras，Zakygnthos），其它许多地方的还在建设中或正在设计。
填埋也是继稳定化和脱水之后处理污水处理厂污泥（大约占产生的污泥量的97%)的主要方法。农业利用污泥非常有限，并且绝大多数情况下，都以一种无任何控制的使用。
希腊生活垃圾管理新方法的出现可以归结为内在和外在两种因素。
内因由已经拟好的现行管理计划引起，它着重于将无控制倾倒场所和不合理的填埋场替换成合理设计运转的填埋场。当地市民面临的一个附加问题是生活垃圾收集费用太高，它的价格为40-83欧元／吨，大约占管理总费用的85-90%。主要的外因是欧盟的法规以及它所提供的资金。在1994-1999年间，欧盟对希腊废物管理工程的投入预计达到了650，000，000欧元，占总预算的70%。而且欧盟通过不断强调减量化、再循环和能量回收给希腊施加新的压力。在垃圾处理技术中，希腊主要倾向于填埋技术，当然，也比较重视材料回收和再利用。但在另一方面，像垃圾减量化和能量回收等的重要环节却被忽略了。
塑料的再循环率很难估计。但是，1996年再生了36000多吨的塑料废品（主要是薄膜），大约一半是进口的（HERRA，1996）。在希腊实行技术大国的政策实际上是行不通的，应该建立出口和新市场。现在向邻国出口回收的纸张实际在一定程度上有赖于当地市场的价格波动。但是，必须看到象希腊这种小而孤立的市场，可能会比大而完善的市场遇到更多的问题。
反对一致化的意见认为：希腊不应该把所有的精力都放在处理紧迫而尖锐的问题上，例如将无控制倾废场地改造成合理的卫生填埋场；而应该为将来和其它空白领域采取一些措施，例如再循环包装品。尽管这个意见有一定价值，它仍是一个目光短浅的观点。它忽略了希腊是欧盟的一部分，所以没考虑到欧盟以前管理生活垃圾的正式方法。
现代卫生填埋场是所有地区废物管理计划中最先制定的内容。环境及公共事务部通过了有关大约30个地区建设垃圾处置场地的计划，但是只有15个卫生填埋场正在运行或正在建设（见表2）。表4给出了两个正在运转的填埋场的数据。
表2 当前填埋场建设计划的状况 |
O：运行阶段D：修建阶段B：投标阶段D：准备阶段
表3 希腊二个卫生填埋场的有关数据 |
在希腊其它城市和农村还有别的回收计划，尽管它们仍处于试验性阶段，但是却很有发展潜力。ZAKYNTHOS岛的城市联合会进行了一项有关纸张、铝罐和玻璃容器回收的计划，减少了新建填埋场5%的固体垃圾处理量。该计划为3.4万居民服务。1996年总共回收的资源包括：477吨纸张，3.5吨铝，133吨其它金属（主要是钢屑）和6.2吨玻璃。1998年，随着资源回收设备的运行，扩大了资源回收的范围，垃圾量可能能减少15％左右。Crete的 Chania市也同样采取了废纸回收计划。其它城市如Thessaloniki，Volos，Kavala，Patra，Rhodes也在尝试该项计划。
在雅典地区，ESDKNA负责建立地区垃圾管理计划。该计划要求至少建立2个每天能处理3500吨的垃圾处理设备。每一个设备包括RDF 生产、堆肥场以及填埋剩余垃圾的现代化填埋场。他们声称该方法适合ATTICA地区的环境管理要求，可以大大减少送到填埋场的垃圾量。堆肥场的剩余垃圾估计比现在的垃圾量能少4倍。
根据计划，机械处理方法和堆肥场产生的堆肥产品（分离出玻璃，经过磁铁分离出含铁金属）可以用在农业生产上（利用垃圾中的大量有机成分）。象塑料和纸张这类再生时会遇到一些问题的物质经过粉碎，然后制成球状。这些球状物可作为替代工业界燃料的产品（RDF)，比如可用在水泥厂。约占最初量的25-30%的堆肥垃圾由于基本无活性，所以被直接送到地方填埋场进行填埋。
然而由于堆肥产品的质量问题，农民一般不愿意接受堆肥，因为它们都是来自没有经过分类的垃圾。堆肥可用作公共绿化的肥料，但可使用的数量很小。ATTICA用堆肥对 80个遗弃的采矿场进行修复，但是由于这些地区的岩石具有渗透性，且含过高的有毒物质，威胁着地下水，所以也不可行。由于处理堆肥产品使该项计划的费用增高。堆肥处置办法在山区是否能被接受也很难确定。
KALAMATA的固体垃圾堆肥计划从1997年8月开始实施。目前还无有关运行数据。堆肥场前18个月的运行由建设公司负责，以后由公共部门接管。根据希腊技术局的一项研究表明，头两年间，销售堆肥产品的利润仅能弥补5-15％的成本，所以环境及公共事务部支付了大部分的场地运转费用。
5 意大利城市生活垃圾管理
意大利在城市垃圾收集和处理的发展过程中也经历了二个阶段。在第一阶段，处理垃圾的原则是先产生后治理，其目的在于保护环境。第一阶段的处理原则是自主处理、就近原则、谁污染谁治理，其目的是实行垃圾的再生与能量回收以及垃圾的减量化。后一个阶段越来越复杂，因为对垃圾处理的要求已经不仅仅只是无害化，更着眼于垃圾的材料化和商品化，而对垃圾处理本身也不只是局限于达到当地卫生标准，而且要达到减少垃圾，减少对环境和土地资源的破坏和污染。
过去，由于处理手段过于简单，技术含量不高，所以在废物处理过程中造成了一定的环境污染。如在利用废旧填埋场进行垃圾的简单填埋时，污染了周围的水环境和土壤。随着技术的发展和人们认识水平的提高，很快意识到了这个问题，并尝试通过工艺的改进和处理方法的改变来解决这个问题。因此，在这一阶段，废物最终处理的技术取得了比较大的发展。比如说填埋技术从简单填埋发展到卫生填埋；堆肥、焚烧技术也取得了较大的发展。但是，如果只是从管理水平上来说，并没有实质性的发展，出发点是保证城市环境质量和清洁程度。图2为MSW管理系统在初级阶段发展趋势。
同样的情况也发生在堆肥处理上，由于从堆肥中生产出来的产品太复杂，而达不到环境法规的标准。结果使得很多堆肥后的产物最后只得填埋，或者就不管了，根本没有得到合理利用，从而使得堆肥产生不了经济效益。
MSW 处理厂商喜欢用焚烧方法处理，而环境保护工作者则倾向于垃圾回收利用。在80年代PWDP经过分析，认为机械分选后的垃圾再进行集中回收利用（通过堆肥产品或者从废物中提取能量），是一种不错的方法，但这需要分类收集和分选处理，而很少有资金投于此项目。对于那些想把垃圾能量化的厂商最终不能成功就不足为奇了。因为，首先这种许可手续很复杂，其次把足够多的生活垃圾集中起来处理，达到一定的经济规模也比较困难。政府作出任何一项决定都将付出很大一笔钱，这使得管理阶层不愿意投钱于与垃圾处理有关的项目上。
从整个意大利来看，垃圾管理还很混乱。在北部，由于对填埋场的数量控制较严，从而使得垃圾得不到很好的处理。在很多情况下，从北方运来垃圾使得他们周围城市原有的垃圾处理平衡被打破。那些老填埋场由于这些新来的垃圾超出他们的承受能力，最后只好关闭了。这些事件使得其它一些地方也感受到垃圾的压力。而且，在南方的一些地方，从北方来的垃圾带来了一系列的问题，在PPPINGI和 CAMPANIA在90年代初通过法令，禁止接受其它地方垃圾。那些垃圾管理政策比较落后的地区也加强了对MSW的管理，一些提出禁止垃圾进口。但由于一些垃圾运输商、经纪人和专门的长距离运输垃圾的公司的逐渐增加，他们在背后控制着局面，从而使这种状况很难控制。
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图2意大利城市生活垃圾管理演变过程
在国内，垃圾管理比较严格，于是有人将这些垃圾海运到第三世界国家去处理，但这些船只被发现后，引起了舆论的很大关注，很多船被迫返回意大利。为了解决这些垃圾，政府出台了紧急计划来处理和回收这些垃圾。类似的事情还很多，因此也有很多相关的规定出台。但这些法规往往是短期法规，而垃圾管理是一个长期的问题，因此这些法规的出台对管理体系的影响不大。
意大利80年代废物管理的新规定如下：
●垃圾运输条例。把垃圾运输管理条例纳入生活管理体系。地区和省级政府制定的法规加强自己本地的市场特点，一方面，学习邻近地区的相关条例，另一方面，制定自己的法规，与之竞争。
●引进了许多特殊垃圾的处理标准，特别是有毒和危险垃圾。
●制定了垃圾分类收集条例，以达到再循环目的。
●填埋场税收制度，目前大约13欧元／吨。
●企业联合会的目的是提高包装袋垃圾的再回收。
限制垃圾的扩散。公共部门仍然要对MSW管理，PWDPS想逐渐制定垃圾处理的优先顺序、工艺标准以及工艺的选择，他们也想使公共部门和企业联合会增加开办新的垃圾处理场，并且增加垃圾分类收集和回收的相互合作。在整个90年代，有关废物管理的主要立法为1997年2月通过的Dlgs22/97法令。
在法规中规定了废物处理的基本原则，即自主处理、就近原则、谁污染谁处理、再利用和资源化等。主要内容如下：
1)区内废物必须在区内处理，工业废物必须单独处理。
2)由政府划定最佳管理区域（OMA），在同一个OMA内，地方政府应努力建立一个共同管理体系，每一个OMA原则上应自主处理废物，在不同的OMA之间运输废物要缴纳高额税收，OMA之间严格限制最终处理废物的流通。
3)填埋税在10-15欧元／吨，处理设施的运营费用将全额收取，对环境污染不同的废物收取不同的费用，废物处理的费用主要来源于生产者。
4）对废物制定了具体回收指标，如包装废物再利用或回收能量的比例最少为50%，最大为65%；包装废物平均回收率要达到25%-45%；每一种包装材料的回收率都不能低于15%。可以回收或回用的废物不可以进行填埋；严格控制废物的产量等。
5)废物的分类收集率在2年内至少达到15%，4年内至少达到25％，6年内至少达到35%。
该法令颁布以后，意大利从废物的收集、运输、处理，正在建立一套完整的管理体系。虽然暂时处理的效果还不是很好，但是随着时间的推移，管理制度的不断完善，最终的管理水平和处理效果一定能够达到法定标准。
目前，意大利废物的收集和处理的水平都不是很高。分类收集的普及率也较低，且发展不均匀，在南方收集率比北方要高一些。在最终处理方面主要有采用填埋、堆肥、垃圾固形燃料、焚烧及其它一些处理方法如重复利用、再生利用等。1997年意大利废物处理下各种处理技术的比例大致如下：填埋占80%，焚烧占7%，堆肥和垃圾固形燃料占9%，其它处理方式共占4%。总的废物资源化处理率仅占13%左右，且主要集中在包装废物回用方面。
与其它欧盟国家一样，意大利生活垃圾处理的资金过去往往来源于地方税收。但生活垃圾税收往往是入不敷出。造成这种现象的原因有：①有关税收的种类少，数额小，有的地方还可能移作他用，无法满足处理所需费用；②对生活垃圾处理费用的计算方法不能正确估计真正所需费用；③费用评价的时效性不强，没有充分考虑物价变化；④生活垃圾服务部门可能会从事一些与处理相关服务，如打扫积雪、清洗街道等，而这些服务并不在税收支持的范围之内。如1994年意大利废物处理税收大约为28亿欧元，而花费则有42亿欧元，赤字达34%之多。另外，政府和地方有关生活垃圾处理设施的投资预算并没有完全兑现。1986-1995年间，平均每年的预算为4.9亿欧元，共49亿欧元，总共只有16％真正到位。因此，必须进一步完善和贯彻新的污染纳税制度。现在，在新的国家法律基础上，大部分地区正在着手制定自己的新法。新法对税收作了修改，考虑了污染物的不同性质、污染程度、处理难度。污染程度高，处理难度大的污染物税率高。国家通过税收杠杆鼓励发展新的废物处理方法，如垃圾分类收集方法、城市垃圾焚烧等，以促进生活垃圾管理水平的提高。为了保证垃圾税的专款专用，意大利借鉴了填埋税管理经验，垃圾税归地方环保机构直接管理，有效解决了生活垃圾税挪用问题。有一些地方已经实施了生活垃圾税独立管理制度，效果不错。
意大利生活垃圾管理的资金分布及从业人员分布情况如下：在1992年，约60%的投资仍用于废物收集过程，其中主要用于支付从业人员的工资。总体上来说，生活垃圾管理业仍是一个劳动密集型行业。从业人员在18000人左右，其中1000人从事废物的回收和回用，600人从事垃圾焚烧工作，1700人从事垃圾填埋工作。两年后，情况发生了变化，由于填埋价格的升高，处理费用增长很快。有调查显示，意大利生活垃圾管理的资金分布及从业人员将会有较大增长。
6 中国与欧盟各国垃圾管理的比较
随着经济的发展，垃圾产量越来越多，垃圾的管埋成为一个棘手的问题，特别是伴随着能源危机的发生，人们越来越认识到：作为一项完善的城市生活垃圾管理政策，应满足人类社会的可持续发展的要求。垃圾管理应包括从原料开采、生产加工、消费到最终处理全过程产生的所有垃圾，其主要内容应包括推行清洁生产，实现生产和消费各环节的垃圾产生最小化，积极开发对环境有利和可重复利用的产品，促进资源的回收和循环使用，在源头减少垃圾的产生，最后只对那些暂时无法利用的垃圾进行处理和处置，实现对环境的无害化，也就是资源化，这是一项十分重要的管理战略。为加速实现城市生活垃圾的减量化、无害化和资源化，并防止垃圾产生、源头减量和回收有用物的实施，欧盟各国普遍制定了一个由法律、经济、管理相结合的三位一体的政策。
(1)各国法规的不同（包装法规）
城市生活垃圾法规是防止城市生活垃圾污染和垃圾资源化的重要保证。因此各国都加强了法规的制定工作。
50 年代以前，由于垃圾产量少，没有产生严重的影响，各国对于城市垃圾的管理也几乎没有系统的法律条文，个别国家即使有些规定，也大都不够完善。70年代以后，随着城市的发展，许多国家日益认识到城市垃圾有必要纳入城市管理机制，并用法律的形式将城市垃圾的管理列入城市建设计划之中。特别是80年代以后，随着包装垃圾数量的急剧增加，把包装和包装废物的管理纳入法制轨道势在必行，大多数工业化国家都制定了相关法律。在各国法律的基础上，欧盟于1994年正式通过《包装与包装废物指令》，以协调各国的包装法规。并在此指令中提出了包装定义：包装是指用任何原材料生产的用作容器、保护、携带、运输、装饰作用的产品。同时提出了“绿色包装”概念，建议在设计过程中选用可降解材料。与欧盟法规保持一致的伺时，各国根据各自情况对包装垃圾也采取了不同的管理政策，他们鼓励重新利用、分类和再生技术的使用，而且他们还建立起各种组织来管理包装垃圾，比如德国的DSD，法国的Eco-Emballages，意大利的资源协会以及荷兰的包装条约等等。过去，包装垃圾主要是各个地方政府进行直接管理，现在他们让一些公司参与到其中来，并且承担起一部分责任，这样既不损害各个公司的利益，而且管理的成效显著。
90年代初，包装废物占生活垃圾总重量的25%-30％，约为总体积的50%。同时，生活包装废物也成为二次原料的主要来源。为此，为了节约包装材料，各国制定了一些控制目标。意大利第一个对一些包装废物处理实行定量目标，他的目标主要针对一些特定类的产品，比如饮料包装；法国的目标则大量集中在生活包装废物上；德国和荷兰则关注于整个包装问题；希腊则与法国的解决方法基本相同，不过二者在制定目标的严格性和解决方法的适用性上还是存在着差异。
大多数国家都有政府或是相关的地方当局（比如法国、希腊和荷兰）来负责生活垃圾的管理。但是有些国家对某一些特定种类的垃圾制定了相应的管理制度。德国政府让DSD负责管理整个包装废物，从收集到分拣后的最终利用的资源化过程，并且由他自己承担费用。而在法国，企业只承担一部分费用，仅仅包括垃圾分类收集和拣选所需的额外费用。
除了政府规定的财政分配外，还有其它一些激励因素，比如津贴等。1996年6月，法国的私营企业Eco-Emballages回收塑料的做法受到了地方政府的奖励，收集的人均分类垃圾量越多，每单位获得的奖励金额就越高。这一奖励手段促使地方政府积极开展选择收集和分类运动。一些采取激励的财政手段国家（即使他们并非有意这样做），目的为了改变垃圾产生者的行为和选择的目标，特别是在技术选择和生产过程方面。例如：德国、意大利在处理不可生物降解的塑料袋方面都是如此，如果荷兰不是采取自愿协议，她也同样如此。意大利对不可生物降解的塑料袋征税，目的是尽量减少使用塑料袋，而使用其它代替品。通过DSD，德国采取了一些措施，其中包括根据物质价格不同征收的高额税款，调整价格包括回收的资金和一些特定循环利用目的的物质的使用。目的不是要使用激励收费，而是筹集更多的资金，满足每一种物质所需的费用。
意大利的包装废物管理根据其组织的发展可分为两阶段：一是Obligatory Syndicates负责阶段。对于玻璃、纸张或是纸板来说，OS组织有利于巩固传统的再生利用的成果，不过他们在规定的时间里并没有取得预期目标。在塑料回收方面，1996年回收率为31%（官方数据），未达到回收量为40%的目标。而且大多数回收的塑料并不属于生活包装废物。由于政府部门很少参与再生利用行动，所以回收费用日益上涨就成为一个很严重的问题。OS负责管理资源再生，但是并不负责分类收集，这些事情仍由政府负责。至今为止，许多国家政府没有做出任何努力改变上述情况。
为了达到预期目标，1997年，意大利从根本上修订了它的制度。把达到目标的责任指派给了一个新的私人财团——CONAI。这个新机构指定了2类涉及到的包装生产商（瓶装商和销售商）。他的任务是克服早些OS所经历的主要困难：包装使用者缺乏参与性；而包装垃圾对环境压力非常敏感。自1998年10月，包装物生产商和瓶装商不得不根据他们产生包装量的多少支付一笔固定的进口费和一笔税金，这笔费用用作包装废物收集和分类资金，这种做法同DSD和Eco-Emballages有些相似之处。在意大利的南部地区，产业部门和公共部门之间的合作仍然难以进行。
荷兰包装品的处理大约也可以分为两个阶段：第一阶段，80年代以前，荷兰的包装品垃圾是同生活垃圾混合处理。目标组织于1991年提出了《包装品公约》后，则进入了第二阶段，明确提出，包装品生产者自己负责垃圾的处理问题。随后发布的《包装品第二公约》，制订了更高的再利用和再循环目标以限制城市生活垃圾的产生量。这在一定程度上延缓了城市生活垃圾量的增长。
从上面可以看出，虽然各国废物法规不尽相同，但都具有“强制性”的特点。特别是德国，到了强制阶段，包装垃圾的管理才走上正轨。因此，只有实行强制措施，才能有效解决垃圾问题。
(2)经济政策中“刺激性”因素的不同
为鼓励城市生活垃圾的处理和回收利用，各国用财政手段对城市生活垃圾处理者提供必要的资金援助，如通融资金、补助金和税收等。法国、荷兰、意大利以及丹麦、英国等国家对填埋垃圾进行征税。法国、德国规定使用包装的公司应向废物管理商业机构缴税。填埋税用于资源化技术的发展，包装税用来进行垃圾的选择收集和分类。荷兰的财政手段采取的是“自愿协议”形式，各部门各机构通过协商制定目标，并向公众公开。荷兰的包装条约就是“自愿协议”之一。法国和意大利的填埋税很低，这样从费用上考虑，垃圾回收利用和直接去除处理之间的差别就很大，从而不利于开展垃圾回收利用。法国由国家强制执行垃圾的资源化过程，并由国家为垃圾选择收集和分类提供部分资金，不过由于各企业支付的包装垃圾税很低，因此这种办法没有带来太多积极的影响。
而对于特别的包装废物管理的经济手段主要有排污收费、产品收费、押金-退款制度。排污收费表现为生活垃圾用户费、废物处置税和有害废物费。德国、挪威等国向居民征收生活垃圾用户费。奥地利、比利时、丹麦、法国等国征收废物处置税；奥地利、比利时、芬兰等国征收有害废物费。
为了刺激厂商选择对环境友好的包装，即“绿色包装”，很多国家规定对产品包装收费。如丹麦对新玻璃瓶收费，鼓励瓶子回收和再利用；挪威对不可回收的饮料容器收费；意大利1988年开始征收塑料袋税，使得塑料购物袋的消费量降低20%-30%。押金-退款制度对回收包装废物很有效，很多国家都在实施。如瑞典对金属罐实行押金-退款制度，返还率达80％-90％；丹麦、芬兰、德国、荷兰、挪威、瑞典等国对塑料饮料容器实行此项制度，返还率均超过60%，特别是挪威、瑞典对PET瓶的押金-退款制度使之返还率达到90%-100%。丹麦、奥地利、比利时、芬兰、德国、法国、瑞典等都实行了对玻璃瓶的押金-退款制度。
废物的管理目标在欧洲可以分三个层次：以避免垃圾产生和实施资源化为目标，以资源化为目标，以清除为目标。其中德国和荷兰是首先考虑避免垃圾产生为目标的，而法国和意大利是以资源化为目标的。在希腊以清除为目标的。
(3）处理技术
总的看来，MSW的处理经历了两个阶段：基于直接去除的处理技术和能源化处理技术，相应地处理技术也发生了一定的改变。由于费用最小，填埋一直深受各国的青睐。从最初的直接倾倒到经预处理的最终废物的安全或卫生填埋都是很受重视的处理技术；传统的垃圾焚烧技术由于焚烧产生的二恶英问题焚烧技术一度面临困境，不过随着带有能量回收的清洁焚烧的发展，焚烧技术在MSW的处理中仍然占据着相当重要的地位；堆肥技术在一段时期内几乎被忽视了。堆肥厂要面对堆肥产品的市场化问题。堆肥产品的质量问题使其在和化学肥料的竞争中处于不利地位。整个欧洲的堆肥情况都不太好，直到20世纪80年代堆肥才重新得到重视，随着垃圾资源化的推进，堆肥技术将会越来越受到重视。
20世纪50年代，由于经济的快速增长，垃圾的产生量越来越大，传统的垃圾填埋场已无法容纳，而且这些填埋场修建较早，有些没有安装人工衬里，不符合卫生填埋的要求，对周围环境造成了极大的危害，特别是填埋场渗滤液直接威胁地下水。随着研究的深入，人们发现传统的垃圾填埋和焚烧方法不仅严重污染环境，而且还危及人类健康。因此欧洲各国都制定了相应的政策，采取了一些办法解决日益增长的垃圾量问题。各国根据自己的情况采取了不同的方法来处理。于是欧洲出现了能源化处理技术：产品以及物质的循环利用、有控制的填埋、有能量回收的焚烧、带有分类收集、拣选等的堆肥等等。
无论从技术上还是经济上，各个国家为解决垃圾问题所制定的各种措施都有很大的差别。荷兰和德国把各种处理技术分成不同的优先等级：避免垃圾产生，资源重新利用，资源再生，回收能量的焚烧方法，填埋以外的其它处置方法，最后才是填埋。这两个国家要求所有的国家或是私人企业都必须遵循这样的技术层次，并且只有在没有更优的解决办法时，才能采取下一级的解决方法。这样，在整个国家范围内都强行采用同种技术方法，势必会使费用越来越高，从而推动了垃圾处理新技术以及新的管理技术的发展。另外，法国、意大利和希腊则根据各自不同的情况让各企业在整个技术领域，自主选择所采用的技术，这样更符合各个地区的情况。
这4个国家在制定废物管理法规时都考虑了下面5个原则：资源化原则、垃圾减量化原则、就近原则、自产自销原则以及污染付费原则，但每个国家的实施方式不同。一般而言，资源化包括资源再生、能量回收和堆肥。虽然各个国家的侧重点不同，但每个国家都发展了资源再生技术。在荷兰、德国、法国，堆肥技术占据相当重要的地位。能量回收技术则在法国、意大利和希腊受到广泛欢迎。
对于包装废物，德国于1992年禁止采用有能量回收的焚烧技术处理包装废物，必须优先考虑包装废物的再生利用。荷兰也持同样的观点，但是目前荷兰还允许有效利用现有的焚烧炉处理包装废物。由于德国和荷兰优先考虑避免垃圾产生原则，在这种情况下，资源化原则在划分的技术层次上处于较低的水平，但是值得注意的是，法国、意大利、希腊三个国家都没有采取避免垃圾产生原则。
法国提出的能源化技术互补原则值得推广。法国政府既不强制执行城市生活垃圾管理技术，也不指定要结合何种基本技术。相反，1992年法律还尽量缩小各种资源化技术的费用差别。技术互补使得在给定的资源化率下废物处理费用最小化，特别是当带有能量回收的焚烧运用到处理计划中时，该计划将拣选，以再生为目的的回收和堆肥等技术结合起来。分类收集和带有能量回收的焚烧的结合利用，能够减少城市生活垃圾总的资源化费用。其中对热值较低或没有热值的优先原料（玻璃，金属）的分类收集，能减少焚烧费用和改善燃烧条件。在既定的处理能力下，利用这两种技术的互补能够节省很多费用。同时，分类收集计划的实施能延长焚烧厂的使用寿命，通过接收的废物量的增加，节省建立新的工厂或附加炉灶的固定投资费用。
从上面的分析可看出：在过去几十年中，几乎所有的工业化国家在城市生活垃圾问题上，都在由单纯的处理向综合治理方向转变，从根本上改变了垃圾处理的内涵，注重源头减量和综合利用，从而能够有效控制污染、回收资源，减少垃圾的处理量。他们制定的治理垃圾战略目标是通过选择较高层次的管理目标。首先是避免产生垃圾，如果产生，产生量最少。第二是最大可能地进行回收利用。但目前在解决城市生活垃圾的问题时，我国较多的注意力是放在如何处理产生的垃圾，即末端治理。从国内外实践证明，末端治理处理且大，投资也大，运行费用也高，不符合可持续发展战略。因此，可以通过借鉴欧盟发达工业国家的有关法规，结合本身情况，加速我国废物管理事业的发展。
7中国及其上海市生活垃圾产业化发展的思考
多年来，中国一直实行政府投资、政府管理的运作模式，环卫部门疲于垃圾清理，对于垃圾的削减、回收和再利用不作通盘考虑。这种政企合一的管理模式，不能形成有效的监督和竞争机制，制约了垃圾管理的科学化和有效化，导致国家在减免税收、政策倾斜等许多方面的扶植和支持具体实施时有困难。
垃圾源头分类收集后要分类处理。需要一系列的基础设施，如分类容器、收集车、转运车、转运站、各种综合利用厂、堆肥厂、焚烧厂等。但回收消纳垃圾的工厂太少，回收垃圾找不到合适厂家，只能把分好类的垃圾由环卫部门运走暂存起来或送到了填埋场，有的把分类收集起来的垃圾又混合在一起运输、处理。垃圾分类收集试点工作难以深入。
垃圾混合收集使部分有价值的可回收再生资源得不到利用，也使大量有害物质（如干电池、废油等）直接进入垃圾，增大了垃圾无害化处理的难度，降低了可用于堆肥的有机物资源化价值，影响了垃圾的高效焚烧。垃圾分类收集后运输可节约运量的50%，减少环境污染。还可充分有效地利用填埋场容量，延长有限的填埋场使用年限。而目前垃圾分类收集覆盖面积不到20%，造成了资源极大的浪费。
目前，中国已经开始出现过度包装。根据1998年对使用煤气地区的居民生活垃圾抽样调查结果显示：塑料、玻璃和纸类的含量分别为13．48%、 5.15%和8．77%。这还不包括已经被走街串户的废品收购者回收掉的旧报纸、纸板箱、可乐瓶等。据报道，我国城市生活垃圾中，包装废弃物所占的比例是其重量的15％，体积的25%。据估计，上海目前的情况已经明显高于这两个比例。
产品的初级包装和运输包装是必需的，但有的包装是多余的、过度的。如某些保健用品采用六层重复的装饰性和填充性包装，包装体积高达内容物的97倍。
发展绿色包装是一项重要工作。目前，代表世界潮流的绿色包装产品推广还存在诸多的困难。上海市一家生产纸浆模塑制品（可用于制造蛋托、电话机包装填充物，甚至取代泡沫塑料作为电视机等大宗商品的包装填充物等）的厂家在推广其产品时，几百家需要此类包装制品的单位中却只有几家有使用意向。
建议中国城市生活垃圾处理的选择序列为：垃圾产生量最小量化管理→尽可能进行回收利用→尽可能对可生物降解的有机物进行堆肥处理→尽可能对可燃物进行焚烧处理→对不能进行其他处理的垃圾进行填埋处理。这里的尽可能含义是以经济条件许可为前提。据此，城市生活垃圾处理可持续发展体系是：加强源头管理（避免产生垃圾、尽量减少产生量），提高回收利用率，提高可生物降解的有机物生化处理率，可燃物焚烧处理稳定在一定的比例，尽可能减少填埋处理量。
8生活垃圾处理产业化
关于城市生活垃圾和工业生活垃圾处理的产业化，目前已经受到各级政府和企业的重视。但就生活垃圾产业化而言，仍然有许多问题值得探讨和研究。
（1)政府的介入。城市生活垃圾处理属于市政公益事业，也是政策性很强的行业，同时也是非盈利行业。因此，政府部门是不可能不随时介入生活垃圾处理过程的。
(2) 处理成本。从生活垃圾中回收有价物品的数量是非常有限的，所得收益是不可能抵消处理成本的。本文已经比较全面地提供了欧盟4国在垃圾处理方面的费用。总的来讲，均高于30美元（不包括运输与收集）。填埋的费用是最低的。就我国情况看，填埋费用（填埋税）可能需要50-60元／吨以上（包括折旧），加上收集与运输，总费用要超过150元。如果采用焚烧，总费用会更高。
生活垃圾完全实现产业化时，通过财政或垃圾税，政府部门应该支付企业上述费用，否则，企业是很难生存的。
目前，就生活垃圾处理产业化，政府与企业的关系、财政分摊、垃圾税、填埋税、焚烧税、堆肥税等，仍然缺乏定量化的研究。
(3）产业化的法规与政策。迄今为止，我国仍然缺乏有关生活垃圾产业化的全国性法规。尽管许多省市已经发文，表示要大力促进生活垃圾产业化，但基本上是原则性的，从未涉及具体的处理费用支付数额和方式、资金的来源与保证。
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