自由有度 裁量有据 各地开始细化环保自由裁量权
为了节省运输和处置费用，江西省上饶市李某偷偷把工厂里的废渣运到一处偏僻的路段丢在路边，却恰巧被路过的环境执法人员发现。按照《固体废物污染环境防治法》第六十八条的规定，在运输过程中沿途丢弃、遗撒工业固体废物的，要处5000元以上5万元以下的罚款。
5000元和5万元之间有10倍的处罚空间，到底是罚5000元还是5万元——
面对相差10倍的处罚空间，不光当事人心里会犯嘀咕，这同时也是执法人员面临的难题。
但是如今，在江西省，环境执法人员和当事人遇到这种情况时则少了几分困惑。针对环境法律、法规中自由裁量权宽泛的情况，江西省近日专门出台了《江西省环境保护行政处罚自由裁量权细化标准(试行)》(以下简称“细化标准”)。
《固体废物污染环境防治法》中这条只有一句话的规定被细化成了3种情况:“丢弃、遗撒1吨以内的，处以5000~1万元罚款；丢弃、遗撒1万~3吨的，处以1万~3万元罚款；丢弃、遗撒3吨以上的，处以3万~5万元罚款。”这样一来，执法人员很快就能够根据李某丢弃固体废物的数量做出处罚判断，而对李老板来说，处罚结果也更加清楚明白。
江西省出台处罚标准，22部国家和省级法律、法规和规章被细化
在江西省环保局局长办公会审议通过后，“细化标准”正式开始在江西省实施。
“细化标准”共分为环境保护综合管理、水环境污染防治、大气污染防治、建设项目与环境影响评价管理等9个部分，分别对有关环境保护的法律、法规、规章中涉及经济处罚的条款进行了细化，囊括《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境影响评价法》、《自然保护区条例》、《医疗废物管理条例》、《秸秆焚烧和综合利用管理办法》以及《江西省生活饮用水水源污染防治办法》等22部国家和省级环境法律、法规和规章。
粗略一翻就可以发现，“细化标准”从不同的裁量角度对法律法规的处罚条款逐条进行了细化。
有的对法条没有明确规定的罚款数额进行了补充。例如，《环境噪声污染防治法》第五十六条规定，建筑施工单位夜间进行禁止进行的产生环境噪声污染的建筑施工作业的，环境保护行政主管部门责令改正的同时，可以并处罚款。但是，法律并没有规定罚款的具体额度。“细化标准”则细化为，发生此种违法行为的，可处以 1万元以下罚款。
有的根据污染对象不同进行了细化。例如，《水污染防治法》第七十六条规定，向水体排放油类、酸液、碱液的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施，消除污染，处以罚款。“细化标准”就根据水体的不同，细化为“向江河排放油类、酸液、碱液的，处以2万~5万元罚款；向水库、湖泊、地下水排放油类、酸液、碱液的，处以5万~10万元罚款；向风景名胜区水体、重要渔业水体和其他具有特殊经济文化价值水体以及生活饮用水水源二级保护区内水体排放油类、酸液、碱液的，处以10万~15万元罚款；向生活饮用水水源一级保护区内水体排放油类、酸液、碱液的，处以15万~20万元罚款。”
有的根据污染物有害程度不同进行了细化。例如，同样是《水污染防治法》第七十六条规定，利用渗井、渗坑、裂隙或者溶洞排放、倾倒含有毒污染物的废水、含病原体的污水或者其他废弃物的，要处以罚款。“细化标准”细化为，排放、倾倒含有毒污染物的废水的，处以30万~50万元罚款；排放、倾倒含病原体的污水的，处20万~40万元罚款；排放、倾倒其他废弃物的，处10万~20万元罚款。
有的根据处罚对象的不同进行了细化。例如《大气污染防治法》第四十六条规定，未采取防燃、防尘措施，在人口集中地区存放煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、砂石、灰土等物料的，可处以5万元以下罚款。“细化标准”细化为“对个人处以500~5000元罚款；对单位处以1万~3万元罚款。”
有的根据违法的次数进行了细化。例如《排污费征收使用管理条例》第二十一条规定，“排污者未按照规定缴纳排污费的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门依据职权责令限期缴纳；逾期拒不缴纳的，处以应缴纳排污费数额1倍以上3倍以下的罚款。”细化为“逾期不缴纳的，处以应缴纳数额1倍的罚款；对年度内第二次逾期不缴纳的，处以应缴纳数额2倍的罚款；对年度内第三次及三次以上逾期不缴纳的，处以应缴纳数额3倍的罚款。”
“细化标准 ”中还规定，对确实需要降低或者提高处罚标准超出“细化标准”规定的罚款幅度的行政处罚，应当特别提请本级局领导集体审议决定。上级环保部门应当对下级环保部门行政处罚自由裁量权行使情况进行检查，发现自由裁量权行使不当的，有权按照“细化标准”责令纠正并予以通报。
规范自由裁量权成趋势，各地纷纷试水分档细化
福建省漳州市芗城区环保局的网站上只有两项内容，一项是政府信息公开，另一项就是规范行政自由裁量权。
由于环境违法行为涉及的内容广泛，法律法规不可能对所有情况下的行政处罚都规定得明确具体，因此，往往授予环保部门一定的自由裁量权，使之能够根据污染轻重、影响大小、危害后果的主观过失等因素，在法定范围内作出合法、合理的行政处罚。但是，由于自由裁量权过大，很多时候，对具体执法人员而言，反而感觉执法时无所适从，标准不好掌握，影响执法效能。
而且，由于执法人员的水平参差不齐，对同一违法行为，对不同的企业、在不同的时间和地区处罚大不相同，因此在一定程度上也存在着处罚不公现象。另外，执法人员在行使处罚自由裁量权时容易受到行政干预、经济利益、情感情绪及能力素质的影响，自由裁量权在实际操作中往往存在着人情化、利益化的倾向，有的甚至异化为培植个人感情、谋取个人利益的工具，反而助长了走后门、拉关系的歪风。
有关专家指出，规范行政处罚自由裁量权，将行政处罚中的自由裁量空间细化、分档，不仅使环保行政机关有了一个简捷的普遍提高执法水平的管理方法，也方便了社会公众和上级部门展开有效的监督。
不仅是江西省，全国各地都纷纷出招，试图破解自由裁量权在具体执法过程中带来的一系列难题。
早在2006年，江苏省南京市就出台了《南京市环境保护行政处罚自由裁量权应用原则暂行规定》，规定了对环境保护违法行为的一般认定原则、实施处罚的一般原则等。但是，当时出台的这一规定依然是原则性的指导，并没有明确、具体的细化。
2007年，江西省出台了《江西省环保系统行使行政处罚自由裁量权规则(试行)》，随着“细化标准”的实施，这项规则被同时废止。
今年，规范、细化自由裁量权的各种指导标准陆续粉墨登场。3月1日起，福建省泉州市环保局出台的《泉州市环境保护行政处罚依据和自由裁量权细化标准 (试行)》开始施行，接着，辽宁省阜新市、辽阳市、本溪市的环保局都分别出台《行政处罚自由裁量权指导标准》，全都针对具体法条做出进一步细化，使处罚变得具体、清晰。
可以预见，细化各种法律法规，出台具体的自由裁量标准，规范自由裁量权，将逐步成为环保部门加强环境管理、提高执法效能的重要措施。
专家给细化支招，注重原则性和地方特殊性
当细化后的各种处罚标准将作为今后环境执法人员执法的依据时，如何细化得科学、有效就成为我们必须关注的话题。
“细化内容应该是针对本地区特有的环境问题，针对复杂的违法行为作出一般情形的归纳和描述。”中国政法大学民商经济法学院杨素娟教授提出，对法律法规的细化要掌握两条原则:一是要注重细化内容与法律原则性的统一；二是要突出地方的特殊性。
“细化是有必要的，可以为基层执法人员提供一个执法时相对明确的指向。但是，要注重细化与法律原则的统一，避免该细的不细，不该细的过细。”杨素娟教授说，制定处罚标准如果事无巨细的话肯定是挂一漏万的，如果规定得过细，就可能会产生新的问题。而且，当没有具体的法律条款时，法律原则是可以准用的。而一旦规定过细的话，就一定要按照细化标准来执行，法律原则的适用性就弱了。可有的时候，细化的标准却未必能解决实际问题。
杨素娟教授认为，应该针对违法行为做细化分析。比如一般事故、重大事故、特大事故，到底用什么样的标准来划分和认定，这是执法中的难题，是应该进一步细化的。要通过细化的标准规范行业内的执法行为，保证公平公正，还要让行政相对人能够知道自己的过失或违法会遭受什么样的后果，对自己的行为后果有预见性，以审慎规范自己的行为。这样，执法机关有了执法的便利，行政相对人有了预期，同时又保障了自由裁量权。
地方的特殊性也是杨素娟教授强调的一个要素。“各地都会有自己重点保护的区域，一个区域也都有自己的排污重点，有的地区还有本地特殊的污染物，在细化过程中，这些地方特殊性都应有所体现。”
杨素娟教授说，比如，如果北京市要出台类似的细化标准，那么京密引水渠肯定就是一个监管的重点区域，就可以规定向这一区域内水体违法排污的行为都要按照法律规定的最高限进行处罚。这样，京密引水渠涉及的区、县的环境执法人员在执法过程中就不会产生歧义，可以直接按最高标准处罚。再比如河北省石家庄市的制药行业比较发达，那么制药行业的污水排放就是监管重点，在石家庄市对此类违法行为的处罚就可以加强。
“地方法规中应该针对特殊性做更加明晰化的规定，使得法律的执行更加贴近现实。”杨素娟教授说，这样才能减少执法人员对抽象条款不必要的理解和学习，以及在适用过程中产生的歧义，避免理解不同导致的执法不统一，从而保障法律的威严性和统一性。
“在目前环境执法队伍力量薄弱的情况下，要执法人员对一个案子反复调查取证，再去裁量、权衡，然后作出处罚，对执法人员来说确实有难度，所以他们希望有一个相对标准的东西，增强可操作性。”但是杨素娟教授同时指出，这样的细化应该是过渡性的，是针对目前整个环境执法水平和执法队伍建设采取的临时措施，而不应该是常态。“既然规定了自由裁量权，前提就是相信执法人员愿意而且有能力按照法律的规定公正、合理地对违法行为作出处罚，所以，提高执法效能的根本还是提高执法人员素质，加强执法队伍建设。”
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