垃圾处理，哪种市场模式更有效率?
一个通常的观点是——政府必须面对一个事实:政府的确不能做、也不擅长市场化运作。这个事实在我国垃圾处理工作中得到了验证。那么，政府应该做什么？垃圾处理该由谁来做、如何做？政府的全局谋划进展如何？相关制度如何建设？PPP模式能否助一臂之力？记者专访了威立雅环境服务(中国)总裁周小华。
周小华认为，政府应该从全局谋划，参考国际相关管理经验，制定垃圾处理的制度规划和具体操作程序；而具体的处理工作则应该由专业环境工程公司来承担。据此，PPP模式(即Public—Private—Partnership，公共私营合作制)是较为理想的垃圾处理市场模式。
城市达摩克利斯之剑——80亿吨存量与30％增量
全国目前每年有34％的垃圾尚未得到科学处置；数年之内还将产生30％的增量缺口
如何消化巨大垃圾量？政府应制定全局规划，并配套实施细则
垃圾处理工作作为社会公共事业，政府责无旁贷。周小华近日在接受本报记者采访时认为，根据中国垃圾处置面临的问题，当务之急是要从全局制定切实可行的规划，同时配套实施细则。尽管改革开放30年以来中国的垃圾处理问题得到了长足的进步，但是目前来看，其缺口依然很大。
据去年6月住房和城乡建设部统计数据，到2008年底，全国城市生活垃圾无害化处理设施达500余座，日均处理生活垃圾31.53万吨，无害化处理率达到66.03％。
而2008年国务院环保督察报告却显示，全国正在进行和已封场的垃圾填埋场共935个，没有采取防渗措施的占34％；没有采取雨污分流措施的占 39％。
对于以上数据，周小华分析认为，如果66.03％的无害化处理率是真实的，意味着全国目前有34％的垃圾尚未得到科学处置——这是当年产生的垃圾处置能力缺口。而实际上，我国城市历史堆积的垃圾存量已近80亿吨。除此之外，随着大规模的城市化进程，垃圾处置能力还将产生增量缺口。假设在未来5年内，有两亿农民转化为城市居民，那么相对于现在的城市生活垃圾产生量来说，将有30％的增量。
而实际上，结合上述国务院环保督察报告，66.03％的无害化处理率还要打个折扣。周小华认为，没有达到国家标准的处理设施不在少数。尤其是随着国家相关部门对垃圾处理设施环境标准要求的提升，大多数现有填埋场将面临改造的压力。
这一系列问题如何解决？周小华认为，国家层面上的规划还不是很清晰。虽然“十一五”规划中提出了要加快建设焚烧等垃圾处理设施，但配套的具体实施方案至今尚未出台，比如如何消化增量和存量、建设时间表、操作层面的指导意见等。
以什么方式吸引新资金？应当从全局出发，寻求合理的垃圾处理补偿机制
周小华表示，现行的和将要出台的垃圾处理相关环境标准，与既有的垃圾处理规划并不完全切合。他解释说，住房和城乡建设部、环境保护部出台了一系列关于垃圾焚烧和填埋的技术规范、环境标准。而要满足这些技术规范和环境标准，原有的填埋场、部分焚烧设施需要提标改造，拟建项目也需要更多的投入。这些资金投入通过什么渠道、如何运作，需要有明确的体制安排；存量项目需要在一个什么样的时间段里，以怎样的技术路线完成改造？时至今日仍没有明确的指引。
此外，上述资金投入还远远不够。周小华说，现有垃圾处理设施对周边居民造成的影响还没有解决，由此引起的投诉和纠纷不断，同时也间接加大了新建垃圾处理设施选址难度。要缓解居民对垃圾处理设施的抵制，环境补偿是必要的。而这部分投入至今还没有具体政策。
这部分投入除了由当地公众负担之外，还应以更开阔的视野来考虑。周小华分析说，很多人也许没有意识到，垃圾对水资源产生的污染已经高于生活污水和工业污水，没有处置的垃圾渗滤液的COD可能高达70000毫克/升，对水源造成严重污染隐患。因此，如果从水源保护角度来考虑，可以尝试建立垃圾处理跨区域补偿机制。比如，长江沿线下游城市的水源或紧急备用水源都是从长江取水，如果上游城市垃圾不能得到妥善处理而造成水源污染，长江下游水源的安全也无法保障。而下游部分城市相对发达，如果要保证用水安全，就需要采取措施帮助长江上游的城市处置好垃圾。
不谋全局者，不足谋一隅。周小华表示，应当从全局出发，寻求合理的垃圾处理补偿机制。
服务质量何时能提高？建立公私部门的伙伴关系，协力提供公共产品
从目前的情况看，垃圾处理设施投资主体仍然单一，私人机构进入仍存在着一定的困难。周小华认为，要满足城市发展的需求，仅靠政府自己的资金和技术是难以实现的。
调查发现，作为公共服务提供方，目前环卫企业国资比重较高，资金效率低，服务质量参次不齐；同时，作为国有企业还为政府承担了大量的义务，社会负担重，由于长期的行政性垄断，缺乏管理、体制、技术创新动力，无从提及创新以提高服务质量和水平。
此外，周小华分析说，因为主管方和企业运作方往往是一方，监管体制缺失，使得很多单位缺乏为公众服务的意识。因而政府直接提供公共服务，不可避免地存在一些问题，比如生产和服务的无效率；公共产品和服务质量的低下；亏损和债务；对顾客的需要缺乏回应性，顾客缺乏必要的选择权；公共资产未能得到充分的利用或者利用的效益不佳等。
而这些问题也是国际上各个国家发展过程中曾经经历的问题，各国政府都在积极地思考和探索一种既能发挥政府的比较优势，又能发挥市场和私人部门比较优势的，能够有效生产和提供公共产品和公共服务的新机制。在此背景下，建立公私部门的伙伴关系，通过公私部门的协力，生产和提供公共产品和服务，便成为各国政府改革的一个重要的策略。
再大的企业也不足以解决1％的问题 PPP模式能否助一臂之力？
我国垃圾处理设施缺口巨大、政府独担其责而又成效不显，应该让能够解决垃圾问题的机构参与进来
基于两个基本原则可创新多种合作模式
PPP模式，很多人以为是一种融资模式，而周小华认为，PPP是基于两个原则下的公共机构和私人机构的合作关系。首先是风险分担原则。风险分类之后赋予最能负担此种风险的私人或者公共机构，达到最佳组合。其次是经济最优化原则，谋求在整个项目期间的经济最优化。在这两个原则下，根据各相关方在项目中承担责任和义务的不同，可以演化出无穷无尽的PPP模式。
当建立任何的公私合营协议时，公共机构和私营机构两者都有共同的和分别的目标。周小华认为，公共机构有责任提供标准化公共服务以及在提供服务时能有效、公平，特别是稳健的利用公共资源。PPP模式在达到公众目标的同时，可以以不同合作模式允许公共部门灵活地将这些限制因素降到最低。而私营机构的参与，可以通过提供客户所需服务和做出战略的投资决策，为机构提供一个有吸引力的投资回报。PPP能提供改善可获利润率而且扩张市场的机会。
较为关键的是，周小华解释说，PPP模式并没有因为私人机构介入而减弱政府作用。相反，因为政府剥离了琐碎的事情，并且有了更多新的合同关系，使政府作为公共机构的代表人，能更加注重其本质的职责而监管和保护参与各方的利益。
取长补短，增强政府掌控能力
我国城市生活垃圾存量大、增速快；全局规划滞后；财政负担沉重。面对这些现实问题，周小华认为，PPP模式具有多个方面的优势。
节约成本。通过公私伙伴关系，公有机构能够从项目的建设、经营和维护中节约大量的成本。比如，通过在同一合约中设计和建设的结合，可以节约建设成本；设计者和建设者的紧密互动能够导致更大的创新和低成本的设计等。
风险共担。通过公私伙伴关系，公有机构可以和私营部门共同承担包括成本过大、无力满足服务要求等可能出现的风险。
改善服务的水平或者维持现有服务的水平。公私伙伴关系存在的风险在一定程度上成为改善服务、提高绩效的激励因素，促进合作者在降低成本的同时，不断地提高服务水准。
提高效率和增进效能。公私伙伴关系促进了各方面之间的合作，还由于避免了官僚主义式的运作，提高管理效率。
增加政府的收入，促进经济的发展。在公私伙伴关系的实施过程中，政府也可以通过税收和经营特许权得到收入。
围绕PPP立法，完善政策机制
虽然有诸多优势，但如果运用不当，PPP模式在也存在一定风险。周小华介绍说，风险主要有几个方面。首先，政府失去控制权。承担巨额投资和其他风险的私人合作者通常会就如何提供服务、收费标准等方面，有更大的决策权。政府应该在建立服务标准方面有更多发言权才能保护公共利益。
其次，如果契约构建不当，公私合作也会导致服务提供的效率低下或者公共设施缺乏必要的维护。比如，仅仅考虑成本的契约就不能为私人合作者提高效率和服务质量提供充分的诱因。
再次，产生不可靠的服务。私人合作者容易出现劳资纠纷、财务等问题，阻碍其履行合约承诺。
周小华认为，面对我国垃圾处理的巨大压力，分析利弊，PPP仍是走出瓶颈的一个重要选择。但是，为充分发挥PPP模式的优势，首先要建立和健全相关法律体系、制度和政策等。周小华建议，设立专门机构推进PPP的立法、评估工作。虽然在最近的10年里，国家各个部门连续发布了许多相关法律法规，但是由于各部门着重点和考量面不同，法律系统性较差，执行难度大，合作各方利益不能得到有效保证，阻碍了PPP发展。PPP模式复杂多样，大多数国家都在政府设立专门机构推动，围绕PPP立法，从而推动机制完善。
其次，总结推广适合我国国情的公共设施项目公私伙伴合作关系。中国已经有不少成功的PPP项目，总结其经验教训对PPP的推进将起到很好的作用。
再次，统筹规划环卫管理，通过制定绿色财政转移支付机制，支持经济相对落后地区的环境发展，达到环保共同发展。
最重要的是要加强政府行业监管。虽然许多民资和外资大量涌入垃圾处理行业，丰富了地方政府的资金来源，但生活垃圾处理是公益性环保项目，要求企业有雄厚的资金实力和丰富的投融资运营经验。因此，政府必须加强监管，建立并完善市场准入制度。另外，PPP成功的基础在于适合公私机构之间的、目标清晰的合同，合同执行期，公共机构的良好监管对PPP的成功起到至关重要的作用。创新的监管手段对PPP的激励作用也很重要。
案例
垃圾处理PPP模式解析
PPP的合作模式可以根据项目的实际情况创造出许多组合型态，在我国已经实践的公私营机构合作模式主要有以下几种:兴建－发展－经营(BDO)；兴建－经营－转移(BOT)/兴建－转移－经营(BTO)；兴建－拥有－经营(BOO)；购买－兴建－经营(BBO)；设计－兴建(DB)；设计－兴建－注资－经营(DB－FO)；设计－兴建－维修(DBM)；设计－兴建－经营(DBO)。
以下案例分别在不同角度体现了PPP模式中垃圾处理市场中的实践。
案例1:上海老港生活垃圾卫生填埋场四期(BOT)
上海市老港生活垃圾卫生填埋场四期设计日均处理量4900吨，处理原生垃圾及部分焚烧厂和综合处理厂的残渣，总容量8000万立方米，是亚洲最大的生活垃圾填埋场。通过国际招标，威立雅环境服务获得在20年内负责此填埋场的投资、设计、建设、运营和维护合同(BOT)。营运商将国际标准的填埋场设计、技术和管理经验引入上海，比如，在长江10米厚的回淤泥沙层上，运用先进高维填埋技术及特殊技术，提高地基承受力，提升填埋高度，使20年的原定使用年限延长至45年；采用地基沉降监测系统和双层HDPE膜水平防渗系统，有效保护地下水；使用先进的填埋气体收集和发电系统最大限度提高收集利用效率等。项目 2006年在原建设部“全国生活垃圾填埋场无害化处理检查”中被评为“一类卫生填埋场”。
点评:“如果政府一块钱能办好的事情，交给企业办要两块钱，那政府凭什么给你？”企业能够以更少或一样的钱办更多、更好的事，是PPP存在的基础。
案例2:上海江桥生活垃圾焚烧厂(典型的BOT模式)
上海市江桥生活垃圾焚烧厂日均处理量1500吨，处理上海地区10％的生活垃圾，是中国目前运行中最大的焚烧厂。试运行阶段和运行初期，威立雅环境服务派遣技术专家针对设计和建设提出了多项技术改进建议，协助顺利完成江桥厂的调试和试运营。2007年，此项目获得由联合国工业发展组织和国家发展和改革委员会等机构组织的“中国可再生能源产业排行榜”垃圾焚烧厂第一名。2008年，威立雅环境服务完成对上海江桥生活垃圾焚烧厂40％股权的收购，在未来投入资金改进焚烧厂设施，进一步提绩效能力和处理效率。
点评:在此项目中，政府做出了PPP合作的承诺，并保证了最低垃圾供应量和处置付款，从而使得政府能有效的将建设、营运及投资风险转移给私人机构，而私人机构在政府承诺的基础上，充分发挥主观能动性，使得项目达到极大的优化，达到公私双方共赢。
案例3:广东省危险废物综合处理示范中心(惠州，BOT)
广东省危险废物综合处理示范中心一期处理能力5万吨/年，是广东省内第一个较大规模并具有示范性质的重要项目。2005年，威立雅环境服务公司与深圳市东江环保有限公司共同成立了惠州东江威立雅环境服务有限公司，并与原广东省环保局签署了此危险废物综合处理中心的设计、建设及30年运营的特许经营权协议，负责广东省内惠州、东莞、佛山等十几个地区危险废物(含惠州的医疗废物)的收集和处理。这是中国的危险废物处理领域首例通过国际招标成立合资公司、并签署30年特许经营权协议的项目。
点评:此项目的特点是，政府并不保证废弃物的供给，也不能保证废弃物处置的费用水平，完全由市场行为行事；但政府通过一定的中央财政补助建设费用，降低可能的处置费用，从而达到政府预期。区域有毒有害废弃物处置中心作为基本的基础设施，提高了区域招商引资水平；而作为PPP项目的条件，在项目营运一定期限之后，将在完好运行状态下移交给政府。
案例4:天津危险废物综合处理中心(DBFO)
天津危险废物综合处理中心位于天津市津南区，年处理能力为3.7万吨，由威立雅环境服务联合3家合作伙伴按照国际标准投资、设计建设并运营，是国内首座集焚烧、化学处理、安全填埋、资源化为一体的现代化危险废物处理处置基地，2004年2月正式投产。天津危险废物综合处理中心处置设施和技术在国内同行业处于领先水平，解决了天津市企业产生的危险废物的安全处理处置问题，被国家发改委和环境保护部认定为全国示范基地，获得多项荣誉。
点评:典型的DBFO项目，政府的职责只是规范市场，而设计、建设、投资和营运的风险全部落在项目公司头上，作为中国第一个高标准的有毒有害废弃物处置中心，运营企业的市场经验和技术水准以及政府的市场规范作用使这个项目取得了极大的成功。
案例5:广州市兴丰生活垃圾卫生填埋场(DBO)
2003年广州市政府投资建设兴丰生活垃圾卫生填埋场，设计处理规模日处理2500吨垃圾，填埋容量1970万立方米，并通过国际招标授予威立雅环境服务提供设计、建设阶段的技术支持、8年运营以及1年维护服务的合同，开全国垃圾处理行业以公私合营伙伴关系(PPP)进行项目合作的先河。威立雅环境服务采用了先进的设计手段，优化库容设计，填埋场的压实密度高达1.3吨/立方米，大大提高了容量，延长了使用寿命。2008年获詹天佑建设金奖，并在国内同行中创下了3个第一:第一个根据国际标准和规范设计、建设的特大型填埋场；第一个通过国际招标由境外公司承保设计、营运的垃圾填埋场；第一个采用双衬层防渗系统实现渗滤液零排放的垃圾填埋场。现在兴丰填埋场实际每天接受6500吨的生活垃圾。
点评:通过PPP的形式，政府与企业之间不仅仅是资金的联系，也可以是技术上的联系，可以靠社会上已有先进经验的公司承担建设和营运风险，技术上得到优化，同时优化了整个项目的经济条件。在这两个原则下，公私合营才能存在，才能把纳税人的钱都用好，又没有排除政府对公众服务的责任。
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