城市水务破除“九龙治水” “一龙”能否治好水？
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管水量的不管水质，管水质的不管供水，管治污的不管污水利用——长期以来，在水资源的管理和利用中的“九龙治水”，造成了水资源的浪费与污染。
近年来，我国多个城市通过建立水务局，推动了涉水事务一体化管理，即对水资源开发、利用、配置、节约、保护实行全方位、全过程的统一管理。
从“九龙治水”到“一龙治水”，水务一体化改革能否起到增强供水能力、节约水资源的作用？改革的风险在哪里，应当如何推进？
如何破除多头治水
同遭暴雨，不同城市，两种结果。
2011年夏季，全国多个城市遭遇暴雨，道路积水、地铁故障、拥堵不堪，市民生活遭受严重影响。
同期，江苏省徐州市也遭到暴雨侵袭。6月23日这天，每小时降雨量超过50毫米，达到短时暴雨级别。曾经也是“逢雨必涝”的徐州，这次却没有出现大面积积水的现象，一些路段的短时存水也在雨后不久就消退了。
在暴雨的天气预报发布后，水务局立即组织调度，提前布置开闸，降低市区故黄河、奎河等主要河道水位；及时打开市区各主要路段排水井箅，全力下泄雨水；并派专人值守路边排水的窨井盖，所有水务工作人员到岗到位，暴雨来临时已经做好全部准备工作。
在徐州水务局局长冯正刚看来，“这正充分体现出水务一体化的优势”。
即便知道要下暴雨，作上述应急准备也需要协调三四个职能部门，等到下雨积水时，协调工作可能还没完成,“现在所有相关部门都已经归入水务局，一体化改革最明显的优势就是大大提高了行政效率。”冯正刚说。
2010年8月，徐州水务局正式成立，将原本分属于建设、环保、国土、水利等多个部门的涉水事务全部归入水务局，实现了对涉水事务的统一管理。
“改革以后，最明显的感受就是机制顺了，事情好办了，水务工作多年的欠账，如今也都可以补上了。”徐州水务局水资源处处长韩刚表示。
住房城乡建设部政策研究中心有关专家指出，长期以来，我国实行的水资源管理体制是分部门管理，即水源工程由水利部门管理，供水与排水由城建部门管理，污水处理由环保部门管理，以致管水量的不管水质，管水质的不管供水，管治污的不管污水利用。这就造成了我国目前水资源的浪费与污染。实行水务一体化，对区域的防洪、除涝、蓄水、供水、排水、节水、水资源的保护、污水处理及其回收利用等统一管理，才能保证水资源的可持续利用。
暴雨应急只是一个缩影，改革以来，徐州市的供水和污水处理等水务设施建设得到了迅速发展。通过实施城市安全供水工程，徐州市兴建加压泵站，疏通管网瓶颈，提标改造地表水厂，城区日供水能力比原来提高10万吨，城市高层住户用水问题得到有效解决，群众投诉率下降47%。
如何化解投资困局
近两年，各地纷纷上调自来水价格，引发了人们的关注。经过这一轮涨价，人们惊讶地发现，经过几年的市政公用行业市场化改革，原来印象中属于政府部门的自来水厂，不少已经完全变成了市场化的企业，甚至有很多已被外资企业占据。
水务市场化改革给“半死不活”的水务行业带来了活力，但改革过程中也出现了“一卖了之”、“价高者得”的不良倾向。加之近年来公共财政对城市供水管网等基础设施投入严重不足，水务企业处于亏损状态，只能通过不断上调水价来弥补，最终由普通居民埋单。
投融资机制不完善也是困扰水务一体化改革的重要难题。目前，全国已经有200多个市县不同程度进行了水务一体化改革，但不少地方一体化后出现融资困局，政府投资主体缺位问题日益明显，新的投资渠道又没有建立起来，水务市场多元化、多渠道的投资格局并没有随一体化改革而形成。
正是预见到这一难题，徐州市在一体化改革同时，组建了投融资平台“新水国有资产经营有限责任公司”。“城市水务是政府提供的公共服务，政府应该作为投资主体。水务一体化也需要资金和技术作为后盾，而目前国内的水务投资机制还滞后于一体化改革的发展，因此我们坚持把融资平台作为一体化改革的一部分，纳入水务局下属企业。”冯正刚表示。
据新水公司总经理王智辉介绍，徐州市将现有的存量资产打包，进行银行融资。由于财产稳定性好，水务项目符合国家政策导向，贷款给公用事业银行也能得到稳定的回报，目前为止融资形势良好。融资平台成立以来，累计融资已经达到3.3亿元，同时，还有一些项目在洽谈中。
多渠道的融资，改善了政府公共财政投入不足的情况。“以前投入水务行业的，一年不超过2000万元，2010年达到5.37亿元，2012年投资将达到8.5亿元。”王智辉说。
“实践经验表明，水务一体化的发展必须走市场化、产业化、专业化及社会化的道路。”住建部专家指出，政府应积极创造条件，在保证有效监管的同时，拓宽投融资渠道，鼓励和吸引社会资本参与城市水务行业的改革，满足城市发展对水务行业的需求。
如何定位政府角色
徐州水务局一体化改革一年多来，取得了显著成效。尽管如此，在看似“顺风顺水”的过程中，参与其中的工作人员还是感受到上下级体制衔接不顺畅、规模效应和经济效应无法充分发挥等问题。
“水务局作为政府部门，如何在充分发挥市场功能的同时，做到管理到位而不越位，避免一体化后出现垄断和其他弊端，都是重要的问题，也是风险。”冯正刚表示。
住房和城乡建设部政策法规司副司长徐宗威表示，在后“水务一体化”时代，政府应该进一步强化监管职责，监管好各水务企业，充分发挥规模效应和经济效益。
同时，应建立健全与一体化改革相适应的管理体制，进一步确立“政府主导、市场主体”的模式。此外，政府公共财政对城市管网等基础设施投入的力度还要不断加强。
水务一体化，不仅仅是国有资产和相关机构的简单重组，其运作过程与传统模式完全不同，对政府来说是一种挑战。有专家建议，政府可以聘请专业的咨询机构作为顾问，帮助政府在对水务行业拥有监管和控制力的前提下，打造良好的水务市场环境，使政府在科学运作的基础上做好监管和调控工作，通过看得见与看不见的手共同促进水务事业的健康发展。
“水务改革的关键是要实事求是。”徐宗威指出，一体化改革并不一定是唯一的途径。只要能实现节约用水、合理用水，都是可行的，都应该鼓励探索和尝试。“整个公用事业下一步的改革方向，首先应进一步明确政府和市场的角色。同时要明确并强化政府监管责任，设立严格的市场准入与退出制度，加强对市场秩序的维护。”本报记者 王 炜
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