打好大气污染防治“攻坚战”
春节虽过，人们仍对笼罩在神州大地上久久挥散不去的雾霾天气“心有余悸”。一时间，“厚德载雾，自强不吸”成了不少网民调侃大雾天气的“口头禅”。
1月19日，北京市政府法制办发布公告，将北京市环保局起草的《北京市大气污染防治条例（草案送审稿）》（文中简称《条例》）向公众公开征求意见。据悉，《条例》草案征求意见截至2月8日，在此期间，专家、学者、甚至百姓都纷纷加入这场大讨论中，就解决北京市大气污染提出建议。政府和公众对大气污染的治理决心“可见一斑”，究竟《条例》完善该从哪些角度入手，有哪些经验教训需要借鉴。为此，记者采访了多位专家,汇集多方观点，希望对打好大气污染防治“攻坚战”有所裨益。
能源牌：提升油品质量控制煤炭消费
汽车排放管理不可小觑
“在过去的一个月，30天当中有25天是雾霾天气，像北京这样的大都市迎来了4次严重的污染，我们的呼吸从没有像今天这样变得如此艰难和沉重。”对此，民间环保组织自然之友给出的调研数据显示，北京的PM2.5有22%是来源于机动车直接和间接的排放。
对于汽车拥有量超过500万辆的北京市来说，控制汽车尾气排放不可忽视。实际上，《条例》中也对汽车的环保问题进行了较为全面的规范，但是，因其中多处使用“鼓励”等柔和字眼而成为公众争执的焦点。
中国环境科学研究院移动源污染控制研究室副研究员岳欣在接受中国经济导报记者采访时表示，对于个人使用机动车违法排放，如机动车使用者在车载排放诊断系统报警后仍不维修，车主未按照规定进行排气污染检测或经检测不合格后仍然上路行驶，也应该予以记分。“借鉴交通违章行为记分制，比如说醉驾12分，我认为机动车违法排放也应该被列入交通违法行为。而且违法排放了以后，我建议还是应该予以停驶，就是不能上路了。”
同时，岳欣建议，关于第50条，在本市销售不符合标准的，不在目录里的这种车辆，对于这些责令改正或者是处罚，应该予以公示；第53条，外部车辆进京要达到国家和本市规定的排放标准，按照什么方法去检测？他指出，可以由环保部门另行制定一个外部车辆排放污染检测规定。
来自北京四中的学生代表尹川建议，应该制定一种老旧分级的标准，汽车达到一定排放量后就要强制报废，以免继续造成污染；在年检时对车辆排放进行细致的分级，根据车辆排放情况发放不同的环保标志，大气污染紧急时刻启动机动车的分级管理。机动车油品亟待更新换代
持续扩散的雾霾问题，已经逐步发展成为有关“油品门”的大讨论。
目前机动车尾气已成为北京大气污染物的重要来源，其排放了北京市58%的氮氧化物、40%的挥发性有机物和22%的细颗粒物（PM2.5）。环保部门资料显示，北京的PM2.5颗粒来源中，有22%以上来自机动车尾气排放，而上海则是25%来自车船尾气排放，汽柴油燃烧产生的尾气成为城市占比最高的污染源。
今年1月，中国石化集团董事长傅成玉在北京市服务中央企业、在京金融机构工作座谈会上针对北京雾霾天气表示，炼油企业是雾霾天气的直接责任者之一，现在炼油行业不是不能生产高质量油品，而是我国油品质量标准不够高。
据了解，目前除北京开始执行“京五”标准外，上海、珠三角、江苏等地区执行“国四”，其余还是“国三”，即含硫量不超过150ppm，车用柴油硫含量不得超过350ppm。与此同时，欧盟和日本已经将汽油和柴油中的含硫量降至10ppm，美国是30ppm。这意味着中国当前的汽油标准中对硫含量的限定是欧盟和日本的15倍，是美国的5倍，柴油硫含量更是欧日标准的30余倍。
尽管当前国内油品标准已经很低，但在有些地方仍然无法达标。上海、长春和西安三城市加油站样品含硫量的抽检结果显示，能达到“国三”的分别是11%、46%和60%。
油品质量低劣、油品升级一再拖延，成为清洁汽车尾气的最大瓶颈。专家强调，在减排问题上，发动机环保性能和油品品质必须互相匹配，做到“好马吃好料”，二者谁也不能拖谁的后腿。
在“京五”标准（北京市第五阶段机动车排放地方标准）实施以后，北京的机动车排放标准走在全国前列。但是，在车流量较少的晚间，北京空气中PM2.5的浓度反而更高，不得不将人们的注意力引到夜间活动频繁的外地进京货车上。
岳欣提出，北京市是很多物流的集散地，运输车辆中很多是柴油车，它们排放的颗粒物是比较多的，所以夜间PM2.5的浓度高可能与此有关。“这些进京货车使用的柴油，很难保证都能达到北京市的标准。”岳欣透露说。
周边煤炭消费增加或对京城大气污染治理产生不利影响近年来，北京市为了缓解环境压力，不断削减煤炭的消费量，但京津冀地区的整体煤炭消费量却在快速增长。绿色和平气候与能源项目主任张凯对中国经济导报记者说：“我们对于北京下一步的空气污染治理并不是很乐观。”
数据显示，2010年，北京市煤炭的总消费量是2700万吨，2012年3月，北京市人民政府印发《北京市2012~2020年大气污染治理措施》，提出的目标是，到2015年，在“十二五”规划煤炭消费总量2000万吨的基础上，力争进一步削减到1500万吨。
然而，2012年7月，天津市人民政府印发的《天津市2012~2020年大气污染治理措施》，提出的目标是，到2015年，煤炭消费量与2010年相比，增量控制在1500万吨以内。
对此，张凯认为，河北虽然目前还没有相关煤炭消费总量的规划，但是可以想象，煤炭消费量的大幅增加已是“板上钉钉”。“京津冀在‘十二五’期间煤炭消费量会攀升，而且上升幅度会很大。”
“北京市政府有再大的决心，还是没有办法‘独善其身’，即便自己把煤炭消费量减下去，周边天津、河北煤炭消费量大幅度提升，对北京市空气质量的改善仍是‘绊脚石’。”他指出，在《北京市大气污染防治条例（草案送审稿）》里应该将京津冀地区看成一个整体，通过有效控制煤炭消费的增长来减轻大气污染。
日前，环保部出台的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》，提出政府要拿出3500亿元来进行脱硫脱硝的建设以及黄标车的淘汰。但是有专家指出，脱硫本身在“十一五”就已经开始着手在做，但在空气质量方面，民众感觉变化不大。“我们虽然在脱硫，但同时煤炭的消费不但没有减少，反而在飞速增加。”张凯表示，“十二五”期间煤炭消费仍然有增加趋势，重点区域煤炭消费在“十二五”期间还会增长30%，机动车的数量还会增长50%。“这‘一加一减’，究竟大气污染治理是否真的能收到成效，还有待商榷。”
张凯认为，要想解决好空气污染问题，首先要进行源头控制，不能再任由煤炭的消费量与机动车的保有量在以目前的速度增长。其次，末端治理也不能忽视，即所谓的脱硫脱硝以及黄标车的淘汰。最后是实现地区联防联控。
公众牌：信息公开、公益诉讼加大污染源监督力度
或考虑“按日计罚”增加企业“违法成本”
日本驻华使馆一秘冈崎雄太近日在接受中国经济导报记者采访时表示，大气污染防治不仅需要有法规，更需要对法规进行切实有效的执行。“对于污染企业来讲，政府应该增加提高对污染企业的罚款和恢复原状的费用，使得对环境赔偿的成本高于防治污染的成本。”
“违法成本低”一直以来困扰着国内的防污治污工作。目前《条例》中依然延续了以往的低成本的处罚方式。
专家指出，《条例》在许多条款的后面都附有罚则条款，如第十三条至第二十条、第二十二条等。中国政法大学环境资源法研究所副所长胡静认为，《条例》中许多关于罚款的规定，最低的仅1000元，最高也只不过50万元。“只有在多次违反同一规定时，最高处罚才达到100万元，大多罚款分布在10万元这一幅度，可以看出草案送审稿的处罚力度较低，还会引起‘守法成本高，违法成本低’现象出现，应当加大处罚力度。”
业内人士表示，“限期改正”、“定额罚款”的处罚方式，已经被无数环境污染事件证明是无法有效打击环境违法行为。现行2000年修订施行的《大气污染防治法》虽然尚未将“按日计罚”制度纳入其中，但在《重庆市环境保护条例》、《深圳经济特区环境保护条例》等地方性法规中，已经针对比较普遍的具有持续性的超标排污等环境违法现象，规定了“按日计罚”制度，也取得了不错的效果。“可以考虑将按日计罚的方法引入草案送审稿中，重庆市借鉴美国对环境违法行为实施按日计罚的做法，效果良好。”胡静建议。
“按日计罚”，就是对一家违法排污的企业，从被发现超标排污的那一天起，到彻底纠正的那一天止，按天施加一定数额的处罚，时间越长，数额越大。上不设限，下不托底。“这一做法值得修法时借鉴，在惩罚的时间和额度上，均有大幅提升的必要。这样才有可能让违法排污者收敛，让环境污染受害者的权益有可能得到法律的保护。”胡静强调。公众监督、信息公开必不可少
“对企业大气污染的违法行为，我建议在整改和处罚的同时，也应该对这个企业的违法行为和处理结果予以公示。毕竟社会舆论的监督力量还是非常大的，有些企业宁可罚款，都不愿意公之于众，脸面上受不了。”中国环境科学研究院移动源污染控制研究室副研究员岳欣指出。
在采访中，有专家指出，《条例》中有关大气污染源的检测，应当有公众的参与。“现在政府特别是监测部门的公信力不强。如何才能把公信力重新树立起来？在监测过程当中，引入公众参与是必不可少的。”北京师范大学历史学环境史博士毛达对中国经济导报记者说。
公众环境研究中心副主任王晶晶对中国经济导报记者表示，对于一些重点排污企业，政府应该采取措施促使他们公开相关的环境排放数据。此外，还应将这些企业名单对公众予以公开。“企业到底是哪些企业，是国控的污染源？市控的污染源？亦或是区控的污染源？这些都应予以公示。”王晶晶对中国经济导报记者透露，目前在北京，政府正逐步完善监测设施对部分排污企业进行在线监测，她希望这些在线监测数据能够通过网络，或者是其他媒介形式，让公众获知。
“在公开数据的同时，我也希望能邀请第三方对监测数据进行监督，以维持公信力。对于大气污染中扬尘污染的部分，特别是建筑工地的扬尘，政府应尽快建立及时的投诉和响应机制。公众投诉后，能够及时响应，并对处理结果及时公布，接受后期监督。”王晶晶表示。
然而，对于公众参与，一些专家表示，目前从全国范围来看，参与力度仍不够，北京市中咨律师事务所律师夏军在接受中国经济导报记者采访时表示，最主要原因就是资金不足。“地方财政需要保证一定的经济投入，让环保组织能够获得政府的资金支持，从而协助政府，监督政府落实大气污染防治的工作。”他指出，地方若仍按照行政主导、政府包办的思路来做，最后仍有可能“竹篮打水一场空”。重视公民环境权，呼吁公益诉讼
《条例》在立法目的中规定：为防治大气污染，改善本市大气环境质量，保障人体健康，促进经济社会全面协调可持续发展，依据国家有关法律法规，结合实际，制定本条例。北京林业大学生态法研究中心副主任杨朝霞认为，应在其中加入确认和保障公民环境权的内容。
杨朝霞认为，确认和保障公民环境权是生态文明建设的重要方面，北京作为全国的首善之区，应该率先垂范，优先在立法上确认环境权，为全国生态文明法制建设奠定基础和积累经验。
“除了在立法目的上规定环境权外，还应当在总则中规定环境权的一般条款。”杨朝霞建议，将草案送审稿第八条关于“公民法人权利和义务”的规定修改为：一切单位和个人都有享用良好大气环境的清洁空气权，也有保护大气环境的义务，并有依法获取大气环境信息、参与大气环境行政决策、监督大气环境污染行为和进行大气环境诉讼等权利。
杨朝霞认为，法律的生命在于实施，为确保环境权能真正得到实现，有必要规定保护和救济环境权的司法诉讼制度。建议在第七章法律责任部分，规定大气环境公益诉讼的内容：对污染和破坏大气环境的行为，有直接环境利害关系的公民、依法登记的环保组织以及有关环保行政机关可以向人民法院提起诉讼。其他主体在合理期限内没有起诉或者认为确有必要的，检察机关也可以直接提起诉讼。
夏军也表示，公益诉讼对于防治大气污染有很大的作用，“现在的情况是，只能由污染源附近的居民对污染企业提起诉讼，但是污染源附近的居民往往缺乏相关的环境保护和法律知识，在保护自身权益上往往‘力不从心’。”他指出，公益诉讼不仅可以督促一个地区污染源的治理，甚至能对周边地区污染源的治理有很大帮助。“这也有助于实现大气污染防治联防联控。”
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