国家憋“气”功，地方练“气”功
一项“史上最严”、国家总体投资1.7万亿的大气污染治理计划即将颁布，这将决定中国人5年后呼吸什么样的空气。
纵是PM2.5年均浓度目标实现，5年后的北京仍不如现在的广州。2020年，山东威海也还是美国“重灾区”洛杉矶的两倍多。这还是“特别特别困难”的目标，得“经过特别的努力，才能达到”。
新一轮大气污染治理的国家行动依然未听到发令枪响。
2013年7月20日，在生态文明贵阳国际论坛上，环保部部长周生贤表示，《大气污染防治行动计划（2013-2017）》（以下简称《计划》）将于7月底8月初公布。
《计划》号称“史上最严”，将带来1.7万亿元的国家投资，被视为新一届政府治霾攻坚的关键一战，这将决定5年后，中国是否治霾成功。
从5月开始，整个业界都在翘首等待。李克强总理、周生贤部长均在不同场合预热，但《计划》里涉及的各省具体指标，依然难见真容。
各地政府也在焦灼等待。据南方周末记者了解，多地已“荷枪实弹”，备好地方规划，只待国家一声发令枪响。
然而，纵是《计划》和地方规划目标得以实现，到2017年，北京市的PM2.5年均浓度将只是接近现在的上海，仍不如现在的广州。2020年，山东威海达标后的PM2.5年均浓度也还是美国“重灾区”洛杉矶的两倍多。这还是“特别特别困难”的目标，得“经过特别的努力，才能达到”，环保系统官员和专家均表示。
国家快马加鞭，地方荷枪实弹
据接近环保部的人士透露，《计划》基本敲定，只是在“走程序”，预计8月中旬后期将会公布。从中央到地方，此前出台过不少大气污染治理的规划、办法等，然而，此次《计划》重视程度之高、涉及的部门之多前所未有。
在山东省环保厅污防处处长肖红看来，2013年3月29日是国家行动的起点。这一日，环保部紧急召开会议，部署编制计划。
这是一次由一名副总理牵头的编制工作，各地环保部门都感到史无前例的紧张气氛。
4月底，仅有五名工作人员的山东省环保厅污防处奉命抽调两人赴京封闭开会一周。天津市环保局大气处副处长杨勇也已多次进京开会，“各个省态度都一样，急。”尤其是河北省—上半年，全国空气质量倒数前十中，河北城市占了七席。而京津冀、长三角和珠三角也仅有两个城市PM2.5年均值达标。
河北省领导多次进京商讨治理目标。但不到计划发布，最终的数字各地都不能完全确定。即使在环保部，数字也只有参编者清楚。
《计划》被披上一层神秘面纱。“没有任何消息，我也想找人问问呢。”7月26日，环保部机动车排污监控中心主任汤大钢对南方周末记者说。
《计划》颁布之后，各地将会配套地方措施。事实上，各地早已荷枪实弹。
2013年初，山东省环保厅就向省政府提出编制规划的要求，31个部门参与，包括人力资源和社会保障厅、团委、妇联。“人社厅开了一个雾霾高级研讨班。”肖红希望人社厅能为环保厅增加一些编制。山东省妇联也专门制作了宣传实施方案，考虑“妇女怎么参与到大气治理中来”。
在山东省德州市环保局污防科科长张培勇的印象中，4月份后，山东规划就向地市征求了四次意见，以往的规划往往只需一次。一名省政府官员对肖红说，没有弄过这么厚的规划，两百多页。
“我认为这是中国梦的一个小梦。”8月2日，山东省环保厅厅长张波对南方周末记者说。
治理思路战略转变，达标要求加码数倍
另一个被肖红牢记的日子是6月14日。她翻开手机记事本，上面是李克强总理的“气十条”。这一日，李克强部署了大气污染防治十条措施，业内奉之为“气十条”。
“气十条”像是《计划》发令枪响前喊的“预备”。据参与制定的清华大学环境科学与工程系教授贺克斌透露，"气十条’是《计划》的基本构架，每一条具体到什么区域、什么程度，《计划》中会务实。”
据环保部环境规划院副院长王金南分析，这场关键一战的治理思路已做战略性转变：
—由总量控制向质量改善。“十一五”期间的要求是削减二氧化硫总量，而《计划》则是直接提污染物浓度目标。如同减肥，以前要求五年内减10斤，现在是5年后体重要控制在100斤。
—由单一污染物、污染源控制向多污染物、污染源协同控制、综合防控。
—由属地管理向区域联防联控。最典型如京津冀、长三角、珠三角。这也是久被业界期待，但迟迟未见详文的措施。
实际上，这些战略性转变在2012年颁布的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》（以下简称“十二五”规划）即已显现，为何几个月后又加入一剂猛药？
“国家高层认为之前设定的大气治理任务比较保守。”中国环境科学研究院副院长柴发合此前接受媒体采访时称。他向南方周末记者表示，《计划》是“十二五”规划的“升级版”。
PM2.5是最难攻下的堡垒，但要求更严格。
“十二五”规划中，除北京外的京津冀及周边地区2015年PM2.5年均浓度的下降目标，也都只在7%以下（以2010年为基准）。而多处可靠消息透露，《计划》要求京津冀2017年这项指标要比2013年下降25%，比“十二五”规划翻了三倍多。
此外，《计划》为PM2.5的考核上了多保险。此前因大多数地区2010年尚未监测PM2.5，只能根据PM10折算。这已被质疑是数字游戏。而《计划》以2013年为参照年份—全国74个城市已在监测和发布PM2.5数据。同时，贺克斌透露，除了下降浓度，达标天数、削减的绝对值等指标都要满足。多项约束就如同水桶的短板原理—必须满足最严格的那一项指标。
山东“自断后路”
山东目标更雄心勃勃：到2020年，全省空气质量要比2010年改善50%左右。
“这是山东自己决定的。”张波介绍说。同时，山东17座城市各定目标，梯队升级。2013年6月空气质量排名第一的威海到2020年需要空气质量达标，倒数第一的德州则需要接近现在的威海水平。
“我们提出这个目标，基本上不给自己留后路。按照发达国家的经验，大气基本达标起码要到2030年。”张波说。
山东先天和后天条件都不占优势—二氧化硫排放位列全国第一，煤炭消费量占全国近1/10、全世界1/20，济南更是全国空气质量十大差等生之一。
各市也曾表示过困难。“现在确是经济低迷的时期。”但张波认为这些抱怨摆不上台面，“我们用一句话就统一了大家的思想，要不要把环境质量撇开去实现小康社会呢？哪一个市也不愿意搞一个‘瘸腿’的小康社会。”山东省委、省政府要求，2020年该省要达到小康社会水平。
张波觉得并不奢侈。“即使是改善50%左右，我们只能实现八成达标，而我国（空气质量）的二级标准，仅仅比印度好一点。”
最核心的是，张波认为大气污染治理并不是就环保论环保，而是“通过它来倒逼能源和产能结构的问题”。
“能源结构调整是每个地方政府想做的事。”肖红说。而环保产业被视为优化经济升级换代的工具。8月13日，国务院刚刚印发《关于加快发展节能环保产业的意见》，3年后，节能环保产业总产值要达到4.5万亿元。
山东预测，未来八年，山东的环保产业投资将接近1万亿元，成为全国最大的环保市场。
削煤靠外援，转产靠倒逼
能源和产业结构调整，是大气污染治理的两块“硬骨头”，也是关键所在。
煤炭削减量成为《计划》能源结构调整中最瞩目的指标。
作为能耗大省，山东的目标甚为悲壮：2015年实现“不增反降”，2017年则要削减2000万吨，此前的“十二五”能源规划是要求山东的煤炭增加量控制在8200万吨。
如此一反一正就要削减1亿吨煤炭，相当于山东省煤炭年消耗量的1/4。
寻找替代能源成为最易见效的办法。“外电入鲁”—山西和内蒙古的电力送达后，山东可削减4000万吨煤。
“如果没有外电入鲁，削减起来非常困难。”肖红说。天津市环保局大气处副处长杨勇也认为这是难度最大的一项，天津的方法首要依靠煤改气，“天津不产天然气，没有人给我们天然气，就最难完成”。
产业结构调整的措施更为复杂。
传统办法是淘汰小规模的企业。但张波认为这不合情理甚至不合法。“我（指小规模企业）完全符合要求，凭什么仅仅因为规模小而把我淘汰？”如果过于强调规模，投资方就不得已扩大投资，反而造成产能过剩。
所以，山东规划中第一条措施是“实施区域性大气污染物排放标准”。这也是“气十条”提及的“用法律、标准‘倒逼’产业转型升级”。
山东省的区域性标准尚属全国首例。“非常有特色，全国没有人这么治理。”柴发合赞许道。
区域标准就是将全省划分为核心、重点和一般控制区，核心区内排放要求最为严格。由此，企业一视同仁。
大气区域标准给企业预留了抉择的时间，在8年内分4个阶段逐步加严。企业有两条路可走：投巨资升级换代或是搬迁到标准更松的区域，远离人群。
配合区域标准，山东省还制定了严格的火电、钢铁等行业标准。作为地市一级，张培勇甚至认为2013年5月24日是山东省大气污染治理的转折点，因为这一日几项地方标准正式颁布。
签军令状难挡造假，多管齐下难料收获
“目标很宏伟，是否能做到？”山东规划公开征求意见时，环保组织绿行齐鲁负责人郭永启就提了25条建议，大部分都是“如何达到，如何评估，如何监管”，他也只给山东规划打了70分。
山东环保厅共收到了309条意见，但很多措施都不在环保部门的管辖范围。“难就难在这儿。”杨勇说，“环保局是管不好的，各个部门都要上手，百姓也得参与。”
按照“气十条”，国家将会“构建对各省份的大气环境整治目标责任考核体系”。肖红表示，山东规划的目标将会分解到地方政府，并签订目标责任书。目前还在编制之中，据张培勇介绍，相关内容以前已有，包括“完不成环保指标的，不纳入先进评选；纳入提拔范围的干部不提拔”等。
不过，山东此前治理指标都达要求，这把“利剑”从未出鞘。而业界另一个担忧是，“签责任书，最后的压力会不会传递到检测部门头上？”一名地方监测人员担心地方完不成目标后，会在监测数据上逼迫环保部门造假。
重压就落到基层头上。张培勇最近在研读北京市PM2.5的来源分析，他认为控制燃煤量、执行区域标准不难，令他担忧的是，这些措施只能控制火电厂等点源污染，最多只能改善30%的空气质量。最难实现的则是扬尘治理，“十多年来没有技术发展，就是洒洒水、安个挡墙”。
他更担心目标责任书之外的内容，例如机动车的增长。按照德州当下机动车的年增长率，三四年后，数量就会翻番，淘汰黄标车带来的效果很快就被掩盖。
这已非隐忧。2013年5、6月，德州市PM2.5滑到山东倒数第一，就是市区桥梁改造，造成拥堵，机动车排放和扬尘增加了。
多位业内人士对“外电入鲁”是否会加重山西大气污染也表示担忧。张波说：“西部可以淘汰小电厂，腾出空间来上大电厂，上大压小，排放是减量，不是增量。”截至发稿，山西环保厅并没有回复南方周末记者。
更吸引外界关注的应该是国家《计划》中的1.7万亿元，不过，据接近环保部的人士透露，《计划》文本中并没有细化中央和地方的资金配比。同样，山东省规划项目总投资约9000亿元，在规划中也没有细化。
这笔钱谁来出？“政府的投入会大幅增加，但我估计占不到10%。”张波认为政府的作用不在于出钱，而在于规制和监管，“谁污染谁治理，压力应该压在污染企业身上，用公共财政的钱去给企业治污，反倒不公平。”即使对于天津这样的直辖市，资金也是困扰。
“有的部门是带着钱做规划，环保部门是带着政治任务做规划，给不给钱都得干。”一位地方环保局人士苦笑说，“措施可以完成，但是目标不一定能够达到。”
尽管参与编制的专家强调了确定目标的可靠性和严肃性，但所有的措施都执行后，是否能够达到预定目标？“我们局长也问过这个问题。”另一位地方环保局人士说。
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