筑牢秦岭生态保护的法治篱笆
上图秦岭独特的自然景观被誉为中国绿肺。
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右图西安市正在组织工人对秦岭片区进行绿化。
本报记者张毅摄
本报记者张毅
编者按绿水青山本身就是金山银山。在经济社会发展中，我们应当像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境。然而，破坏生态环境之事却时有发生。比如，秦岭山麓生态屏障违规建别墅、千岛湖饮水保护区违规填湖等，就曾引起广泛关注。近日，本报派记者赴陕西西安、浙江杭州千岛湖，追踪调查两起事件的整改进展情况。
随着城市建设的日益外延，陕西西安与秦岭近在咫尺。2014年3月，媒体报道秦岭北麓存在大量违法建筑后，西安市随即启动“秦岭违建整治行动”，共清查202栋违法建筑，其中对违法占用耕地、林地的145栋，全部依法拆除，恢复周边生态环境，对占用建设用地且审批手续不全的57栋依法没收。
如今两年过去了，不仅是西安的生态屏障，还是国家生态安全保障的主体区域之一，承担着我国南水北调中线工程水源地保护重任的巍峨大秦岭，现在的生态保护情况怎样了？近日，《经济日报》记者走进秦岭北麓生态环境保护区进行回访调研。
春日，谷雨。古都西安城南20公里外的秦岭北麓圣母山上花团锦簇，春意盎然。在一处浅坡地带，600多棵樱花、侧柏长势正旺，这片“新绿”虽然低矮，但远远望去，已然生机勃勃地与周边林地浑然一体。当地群众告诉记者，自从两年前拆除违建别墅后，这里经常有野鸡、松鼠光顾。
如何破解生态保护与开发利用之间的矛盾，坚守生态屏障的保护底线，一次大规模的集中整治行动，仅仅只是其中的一个“逗号”。
加快生态恢复
拆违复垦动真格
在西安长安区子午街办台沟村，记者看到原本一栋违建别墅上的土地已被种满了松树苗。村主任肖建军边给这些树苗浇水边说：“我是村主任，也是这块生态恢复区的第一责任人，每周负责给这片花草树木进行一次除草、施肥和浇水，我看用不了多久，这里的植被就能完全恢复。”
西安市秦岭办生态处处长牛建中介绍，生态恢复方案都是根据违建所在地的土地性质来确定的。简单说，就是如果违建当时占用的是林地，恢复方案就以栽种为主；如果占地属于耕地，就以耕种为主。截至今年3月底，西安市在已处置的202栋及新拆除违法建筑区域，已累计恢复农地、林地共计145.06亩，未出现反弹现象。对没收的57栋违法建筑的用途作了严格规定，禁止其被变相用于商业。此外，西安市还对秦岭北麓违法建设处置工作反复“回头看”，又认定了10栋违法建筑，并最终拆除5栋，整改4栋，没收1栋。
其中户县秦岭办将没收的14栋违法建筑其中一栋用作旅游开发服务中心办公场所，平时作为镇林木管护站及地质灾害监测中心，负责对全镇所有地质灾害点进行监测监控。其余13栋全部收归国有，作为农村养老中心使用。记者在化东村看到，这栋曾经占地500多平方米的三层违法建筑已被改造为村养老院，目前已接收附近村庄的14名老人入住。在长安区，没收的38栋违法建筑也全部用作村幼儿园、村养老院等公益项目。
“现在村里的违建别墅全被拆除了，再也没人敢私自修建了。对村民家老房屋的修缮，也严格管理，彻底遏制了违建之风，村子恢复了安宁。”长安区子午西村保洁员孙均莹说。
秦岭是矿产资源富集区，采石和采矿企业数量众多，近年来滥采滥挖的掠夺式开采严重威胁着秦岭生态环境。针对秦岭内的违法采矿行为，2015年4月西安市出台秦岭北麓矿山专项整治方案，通过关闭一批、整合一批、提升一批等方式，对现有矿山数量进行大幅压减。确定到2020年底前，采取逐年关停的办法，将秦岭北麓采矿权控制在17个以内。截至去年底，秦岭北麓采矿权数量仅剩26个，目前除还在生产的4个外，其余均处于停产状态。
4月18日，记者来到蓝田县高堡砂场看到，在两台挖掘机的强大“攻势”下，砂场供电设施和采砂设备被强制拆除。“砂场的砂石清理结束后，国土局将在整个采砂区覆盖80厘米的黄土，在上面栽种油松、白皮松等进行生态恢复。”蓝田县国土局工作人员宋如一向记者介绍，目前，蓝田县现有的77家砂厂已全部关停，其中7家砂厂已清理，20家砂厂已复垦待验收，50家砂厂正在积极复垦整理之中，已收缴复垦保证金300万元。
严格项目准入
保护走进法治时代
为让秦岭保护实现法治化，严格约束经济社会生活对秦岭生态的侵害，陕西省及西安市分别在2007年、2013年制定《秦岭生态环境保护条例》，通过立法保护秦岭。其中于2013年10月起开始施行的《西安市秦岭生态环境保护条例》，是全国大城市中首次为一座大山而专门设立的地方法规，秦岭生态保护进入“法治时代”。
“《条例》规定在保护范围内实行开发建设项目准入制度，对开发建设项目特别是房地产开发规定了严格的审批程序，严格控制环山路南北两侧建筑高度。这就相当于发改委‘走进’了大秦岭。”西安市秦岭办主任孙琦峰表示，在利用和保护这对矛盾面前，秦岭办既做“加法”也做“减法”。一方面，秦岭办牵头编制出台了《大秦岭西安段生态环境保护规划》《大秦岭西安段保护利用总体规划》《秦岭北麓西安段生态控制区保护红线划定》等规划法规，合力为秦岭保护编织一道“法网”。另一方面，做好大秦岭“守山人”，严控项目准入关口。两年来秦岭办共受理40个开发建设项目，只有20个项目通过准入。“严苛”的开发建设项目准入制度，“倒逼”企业主动调整项目开发规划，加入秦岭保护队伍，让曾经日趋“紧张”的“山”“城”关系，慢慢得到修复。
由陕西林洋房地产开发有限公司总投资23.5亿元的西安汤峪林海温泉旅游度假区项目，是市县重点建设项目。去年底项目通过蓝田县政府常务会议审议后，按照规定，公司又将其上报给西安市秦岭办审议，成为西安市秦岭办审议通过的第一个项目。陕西林洋房地产开发有限公司总经理吴长标坦言，为了让项目符合《条例》，公司主动将原规划中2万平方米的度假地产项目调整为养老休闲体验，同时增加预算500多万元，对项目区的荒山、荒沟、荒坡进行绿化，为秦岭增添森林绿地500多亩。
据了解，为实现秦岭生态环境保护“规划一张蓝图”的目标，今年西安还制定了《推进秦岭生态环境保护区“多规合一”工作方案》，将多个规划涉及用地边界、生态管控边界、城乡规划、建设项目参数等多元化信息融合统一到一张蓝图上，并统一录入数字化空间信息管理平台，实现空间规划信息数据资源的集中共享和动态更新，从根本上解决空间规划冲突、资源环境保护和利用等现实矛盾，实现对秦岭保护“一张蓝图全覆盖”。
实施全域环保
为秦岭瘦身清肺
秦岭是闻名中外的山水文化旅游胜地，近年来随着旅游业的开发，秦岭的生态承载能力面临严峻挑战。据测算，在旺季，每天进入秦岭的游客多达15000多人，月产生垃圾逾400多吨。为保护秦岭的生态环境，目前秦岭西安段沿山六区县的48个乡镇已全部建起污水处理厂和垃圾填埋场，所有村庄都组建了专门的保洁员队伍，环境保洁达到网络化全覆盖。
地处秦岭北麓的上王村，是西安“农家乐”聚集区。走进村里，一排排白墙青顶的关中民居整齐划一，房前屋后绿树成荫、河水潺潺，野鸭、苍鹭等水禽在芦苇荡里悠闲地觅食嬉戏。
上王村党支部委员赵兴民介绍，为了保护当地的生态环境，村里每年向每户经营者收取1200元的卫生管理费，用来聘请6名保洁员负责日常保洁。村里还投资50万元建起了生活污水处理厂，现在村里140家农家乐，每天产生的400吨生活污水全部通过微曝气+生态生物处理系统，处理后直接用做村里绿化用水，实现了污水零排放。
要改善秦岭环境，提高植被覆盖指数最为关键。近几年，西安每年都组织开展“感恩秦岭——我为秦岭植棵树”志愿者活动，两年来，社会各界在秦岭北麓义务植树达200余万株。在秦岭北麓生态治理中，西安已累计投入资金25亿元实施生态修复工程，其中造林2.13万亩。此外，西安市还组织以“万名志愿者秦岭生态保护行动”为主题的捡拾垃圾活动，每年捡拾垃圾近千吨。
为建立秦岭生态长效保护机制，西安市专设“秦岭办”，发挥综合协调职能，加大沿山六区县和19个市级成员单位的协调配合，整治各种破坏秦岭的违法行为；设立西安市规划局秦岭分局，负责编制保护区控制性详细规划和审核保护区村镇建设规划；设立西安市城市管理综合行政执法局秦岭分局和西安市秦岭生态环境保护综合执法支队，负责保护区生态环境保护日常巡查，2014年以来，在秦岭地区开展“铁锤治理”行动18次，巡查处置违规项目118处，查办违法案件56件。
加强科学保护
体制机制待创新
秦岭不仅是西安的后花园和空气净化器，也是西安水源涵养地和天然的生态安全屏障，秦岭保护状况直接影响西安市的生态和生活。
记者在调研中发现，西安目前有19个市级政府部门和沿山六个区县共同参与秦岭保护，这种按照统一监管与分工负责相结合的原则，多部门、多层次的环境行政执法体制，由于涉及部门利益，不同的执法主体在执法权上必然会发生矛盾。一方面容易形成各部门之间的权力重叠，另一方面又容易造成权力真空。同时，一些现行的法律法规条文界定尚不明确，过于宽泛，缺乏可操作性。
“需要完善，尽快出台实施细则和有关司法解释，对违反条例处罚的有关规定更应明确、细化，结束‘九龙治水’乱象。”户县秦岭办副主任唐超建议，首先，应尽早将国土、城建、林业、水务等执法部门的执法权限下放到街办乡镇，成立秦岭保护综合执法机构，提高执法效率；其次，建立秦岭保护志愿者积分奖励机制，通过积分制的形式，吸引更多民众和社会志愿者加入到秦岭保护队伍中来；第三，为当地群众提供巡护、导游等工作岗位，改变周边群众靠山吃山的传统生存方式，促进其从资源消耗者向生态保护者的角色转换，增强其身份自豪感和保护生态资源的自觉性，达到保护生态与促进社会稳定和谐发展的双重效应。
长安区秦岭办主任韩联合建议，西安市应尽快研究建立秦岭生态环境保护专项资金，向所在地的矿产资源开发单位依法提取环境治理保证金，依法缴纳生态环境综合治理补偿费，用于植被破坏、水土流失等方面的生态环境综合治理，为秦岭保护提供资金支持。
“建议参照黄河委、长江委的模式，组建秦岭管理委员会和‘生态保护特区’，督促沿线省区立法保护大秦岭生态。”蓝田县秦岭办副主任辛亮建议，国家应在大秦岭地区设立“生态保护特区”和生态保护专门机构，将秦岭建设成集保护、科研、教育、旅游等多种功能于一体的新型保护地。同时，还应实行绿色GDP评价考核体系，提升秦岭生态保护水平，发展绿色经济，带动区域经济社会协调发展。
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