《建设项目环境保护管理条例》大修 环保不再“重审批 轻监管”
摘要：7月16日，国务院总理李克强就签署国务院令，公布了《国务院关于修改〈建设项目环境保护管理条例〉的决定》，自2017年10月1日起施行。8月1日，中国政府网又公布了新修订的《建设项目环境保护管理条例》全文。
“过去我们国家的环境管理制度‘重审批、轻监管’，审批之后就变成了‘猫和老鼠’的关系，检查的时候环保设施才运行，检查组走了之后就偷排。”7月15日，在2017中国环保产业高峰论坛上，全国工商联环境商会会长、博天环境集团董事长赵笠钧如是说。
话音未落，7月16日，国务院总理李克强就签署国务院令，公布了《国务院关于修改〈建设项目环境保护管理条例〉的决定》（下称“《决定》”），自2017年10月1日起施行。8月1日，中国政府网又公布了新修订的《建设项目环境保护管理条例》（下称“《条例》”）全文。
据了解，此次修改《条例》是国务院立法工作计划确定的全面深化改革急需的项目。按照国务院“放、管、服”改革要求，《决定》取消了不适应形势发展需求的审批事项，加强了事中事后监管，减轻了企业不合理负担，对进一步激发企业和社会创业创新活力，推动政府转变管理方式和服务企业、便利群众，具有重要意义。
“原来是‘重审批、轻监管’，现在则是尽量减少审批，加强事中事后的过程监管。”今日阳光时代律师事务所律师陈国强向《华夏时报（公众号：chinatimes）》记者表示，“这是环境管理思路的重大转变，也是正确的方向。”
简化审批
《决定》对现行条例的重要修改之一，就是简化了建设项目环境保护审批事项和流程。
具体来讲，有7个方面。国务院法制办、环境保护部负责人在回答记者提问时表示，一是删除了对环评单位的资质管理规定；二是将环境影响登记表由审批制改为备案制；三是将环境影响报告书、报告表的报批时间由可行性研究阶段调整为开工建设前，“串联改并联”，具体报批时间由建设单位根据自身情况灵活掌握；四是取消行业主管部门预审、水土保持方案预审等环境影响评价的前置审批；五是将环境影响评价和工商登记脱钩，落实“证照分离”要求；六是取消建设项目试生产审批，删除《条例》关于试生产的规定；七是取消环境保护部门对建设项目环境保护设施竣工验收的审批，改为建设单位依照规定自主验收。
此外，还简化了环评的程序。环保部政法司主要负责人就《决定》进行解读时表示，《决定》删除建设项目投产前试生产、环评审批前必须经水利部门审查水土保持方案、行业预审等审批前置条件、环评审批文件作为投资项目审批、工商执照前置条件等规定，此举大大简化了环评的程序。
“《决定》极大地简化了建设项目的相关行政审批，如竣工验收审批、环评资质等，降低了企业的负担，实现了简政放权。”陈国强表示。
不过，陈国强表示，删除环评机构资质相关条款，不等于取消环评资质。虽然有消息称环评资质管理将下放到协会，但在《环境影响评价法》未作修改前，从事环评业务仍应依法取得环评资质。
加强事中事后监管
《决定》的另外一个重要修改，则是加强了事中事后的监管。
国务院法制办、环境保护部负责人表示，取消有关行政审批事项后，要重视和加强事中事后监管，环境保护工作才能够按照法律要求，顺应人民群众愿望，符合国家建设大局。
在这方面，《决定》主要作了5方面规定，一是建设项目必须严格依法进行环评，环评文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，不得开工建设；二是明确不予批准环评文件的具体情形，对于建设项目采取的污染防治措施无法确保达标排放等情形，一律不得批准其环评文件；三是强化设计、施工、验收过程中的监管，建设单位要严格执行“三同时”制度，落实环境保护对策措施，不得弄虚作假，并依法开展后评价，环境保护部门要加强监督检查；四是严格法律责任，对未批先建的，可以处总投资额1%到5%的罚款，并责令恢复原状，对在竣工验收中弄虚作假的，可以处200万元以下罚款，同时还要处罚责任人员；五是引入社会监督、建立信用惩戒机制，建设单位编制环评文件要依法征求公众意见，竣工验收情况要依法向社会公开，环境保护部门要将有关环境违法信息记入社会诚信档案，及时向社会公开。
以“加大处罚力度”为例，《决定》中新增加了对未落实环保对策措施、环保投资概算或未依法开展环境影响后评价的处罚，规定了20万元以上100万元以下的罚款；对于环保设施未建成、未经验收或经验收不合格投入生产使用、在验收中弄虚作假等违法行为的，处“20万元以上100万元以下”；逾期不改的，罚款数额则提升至“100万元以上200万元以下”，并将原来仅对建设单位“单罚”改为同时对建设单位和相关责任人“双罚”；此外还新增了对技术评估机构违法收费的处罚，处以退还违法所得以及违法所得1倍以上3倍以下罚款；新增了信用惩戒，规定环保部门应当将建设项目有关环境违法信息记入社会诚信档案。
“原来的‘三同时’制度之所以落空，就是因为没有处罚的条款。在法律上讲，法条中没有罚则的，执行力度都很差，因为即使违法了也罚不了。”陈国强说，“这一次把罚则放进来，相关法律规定就能落实下去了。”
在他看来，今后建设单位应当自觉做好配套环保设施的验收工作，不得弄虚作假，否则就会面临高额的罚款，其直接负责的主管人员和其他责任人员也将被处以罚款。建设单位还应当依法向社会公开验收报告，否则也将被处以罚款。
他还注意到，原《条例》中处罚机关通常为“负责审批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，此次修订后的处罚机关则修改为“建设项目所在地县级以上环境保护行政主管部门”，这样批管分离，有利于充分发挥地方环保部门的职能优势，落实建设项目日常的环境监管。
历时5年修改
1998年11月29日，国务院颁布《建设项目环境保护管理条例》，同日施行。到今天为止，该条例已经实施了近二十年，对贯彻建设项目环境影响评价制度以及环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的“三同时”制度，防治环境污染，减少生态破坏，发挥了重要作用。
不过，随着国务院行政审批制度改革的不断深入，对建设项目环境保护管理提出了简政放权，强化事中事后监管和责任追究等新的要求。现行的《条例》已不能满足实际需要，暴露出较多问题，亟待修改完善。
其问题主要包括：有关验收、试生产、环评前置审批等条款，已与新《环境保护法》《大气污染防治法》《环境影响评价法》等上位法不一致；有关环评审批的内容也与国务院简政放权、放管服改革要求不相适应，与环境管理转型要求存在较大差距。
环保部政法司主要负责人表示，本次《条例》修改，主要有两个方面的依据，一是上位法，包括2016年7月全国人大常委会审议通过修改的《环境影响评价法》，以及2014年新修改的《环境保护法》和2015年新修改的《大气污染防治法》；二是有关“放管服”改革文件，如2014年12月国办印发的《精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度的工作方案》，以及2015年10月11日国务院《关于第一批取消62项中央指定地方实施行政审批事项的决定》等。
“《条例》在1998年颁布后就一直没有修改过，有点跟不上时代了，跟上位法也有很多出入。此次修改，主要是把有出入、有冲突的地方清理干净。”陈国强说。
据了解，《条例》自2013年正式启动修改工作，历时5年。期间，环境保护部作为起草单位，积极配合国务院法制办，完成了《条例》的起草、修改、调研和论证等工作。双方在修改过程中，依法多次征求国务院相关部门、地方人民政府、有关组织、企事业单位和社会公众意见，并就修改中的重大问题进行了充分的协商和论证。
2017年6月21日，《条例》经国务院常务会议审议原则通过。2017年7月16日，《条例》以国务院令第682号公布施行。
未尽事宜
国务院法制办、环境保护部负责人表示，《决定》在执行中需要及时完善配套规定，对与《决定》相抵触的地方性法规、规章、规范性文件要及时清理，《决定》规定的配套制度，例如建设项目环境影响评价分类管理名录、环境影响登记表备案办法、环境保护设施竣工验收办法等，要尽快制定、修订，各级政府法制机构、环境保护部门的法制机构要依照职责切实负起责任。
环保部政法司主要负责人也表示，目前，环境保护部正在研究制定关于建设单位自主开展建设项目竣工环境保护验收的指导意见，进一步强化建设单位环保“三同时”主体责任，规范企业自主验收的程序、内容、标准及信息公开等要求。
“《决定》中未明确项目建设过程中是否应当开展环境影响后评价，还有，建设项目环境管理与排污许可制度如何具体衔接？比如建设项目何时申请排污许可证、建设项目发生变动时排污许可证如何变更等，相关法律法规仍未作出具体规定。”陈国强也表示，这些问题都有待于继续明确。
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