境外来风：美国农村垃圾管理服务的经验借鉴
摘要：美国农村村容整洁,环境优美,得益于拥有完善的农村垃圾管理社会化服务体系,科学的垃圾分类管理方式,消费者良好的环境保护意识。美国农村垃圾管理呈现出主体多元化、服务多样化和市场化运作等特点。农村垃圾管理服务供给和需求的有效衔接是美国农村垃圾管理的成功之道,对中国有效解决农村垃圾问题有重要借鉴意义。
1引言
BreezewoodForest是美国东部森特郡帕顿乡的一个农村社区,其周围还有十几个规模不等的农村社区,有的是联排公寓,有的是居民家庭自住的独栋或联排House。这些农村社区大都沿公路而建,交通便利,生活方便,这些农村社区环境优美、村容整洁,垃圾随地乱丢现象比较少见,通过对美国农村垃圾管理的现状考察和经验总结,可为中国有效解决农村垃圾问题提供经验借鉴。
2农村垃圾管理服务的社会化
2.1多元化的服务主体
美国农村垃圾管理服务供给主体不仅包括政府部门,还包括企业、环境保护主义者等。有的以营利为目的,有的则是非营利组织。森特郡垃圾回收利用与废弃物管理局(CentreCountyRecycling&RefuseAuthority,CCRRA)和AdvancedDisposal(AD)是BreezewoodForest等农村社区两家主要的垃圾管理服务公司。在森特郡,必须经过CCRRA培训并颁发许可证才能从事垃圾收集和运输业务。非法的垃圾处理行为可能引起环境污染和健康问题,并带来更大的垃圾管理成本,因此,任何私自运输、倾倒、焚烧、填埋垃圾的行为都是非法的,将会受到严惩。
CCRRA是一家当地的政府机构,负责垃圾的回收利用,以及废弃物,如化学物品、废旧电池、旧家电等的健康、无害化处理。CCRRA的服务对象包括25000余居民户及来自农村、市郊和大学的500家商业机构。拥有分散在50个垃圾收集点的125个可回收垃圾箱。目前,CCRRA的垃圾回收利用率超过50%。AD是一家私人垃圾管理公司,从事垃圾的收集、运输、处置和回收利用,该公司拥有5400名雇员,3100多台垃圾运输车,20多万家企业客户和200万家居民客户,服务遍布全美19个州。农村固体垃圾委员会(RuralSolidWasteCommission)由明尼苏达州Dakota郡的13个镇和6个以农村为主的自发性的非营利组织,旨在改善垃圾的回收利用,减少居民和企业垃圾排放,提高垃圾回收利用率,公布农村垃圾管理信息。他们认为,减少垃圾排放是降低垃圾管理成本的最简单、最有效的方式。农村固体垃圾委员会的目标是使Dakota郡75%的垃圾得到回收利用。2015年,该委员会发起了一场收集农业塑料薄膜的活动,在4个月内收集了近10t塑料垃圾,这些塑料垃圾将被制造成新的塑料。此外,美国还有不少关于垃圾管理方面的行业协会,如艾奥瓦州农村垃圾管理协会、纽约州固体垃圾管理协会、北美固体垃圾管理协会等。
2.2服务的多样化
CCRRA和AD的服务范围非常广泛,不仅包括一般的生活垃圾,还包括汽车垃圾,家庭有害垃圾收集和处理,以及垃圾回收利用,即新产品的制造及旧产品的重新利用。垃圾的来源涉及农业、制造业、政府机构、宾馆、学校、医疗卫生服务机构等。实际上,美国从垃圾处理设施、垃圾箱的销售和租赁,垃圾的收集、运输,再到垃圾的回收利用,新产品的开发,垃圾知识宣传教育等已经形成了完整的产业链。垃圾管理公司和政府部门可提供落叶收集处理服务,通过轻便简单的手持鼓风机把树叶吹成一堆,然后再用车载或手持吸尘器吸入到车厢中拉走,或者堆放在路边,到时会有专门的运输有机原料的垃圾运输车来进行收集和回收利用,制成有机肥料、塑料袋等。
2.3市场化运作
CCRRA公司虽然是一家政府机构,但对一些废弃物的处理仍需收取一定的费用。CCRRA公司针对不同居住区域,每周有固定时间上门收集垃圾。人们会把早已整理好的可回收垃圾用统一的、带有公司标志的红色垃圾盆装好,其他垃圾则用塑料袋打包或是直接把垃圾桶放在路边,CCRRA公司的工作人员会准时开车到家门口,挨家挨户地把垃圾集中到车上。另外,每家每户都会在房子周围放置一个垃圾桶,垃圾桶可以向CCRRA公司租赁,实行网上申请和缴费,通常在每年1月和7月各交一次费用。费用包括废弃物、杂草、树叶、灌木丛等的收集和回收成本。
AD作为一家私人投资公司,其经营以市场为导向,利润为目标的垃圾管理公司。2015年,AD公司总资产达34.22亿美元,营业收入达13.96亿美元,净利润3360万美元。公司的收入来源中,垃圾收集费收入7.71亿美元,占55.23%;垃圾管理费收入4.99亿美元,占35.82%;可回收利用产品销售收入2480万美元,占1.8%。另外,公司对客户收取的燃油费和环境费为8580万美元,占6.15%。成本支出中,垃圾的运输、处理为最大支出,约为8.67亿美元。由于美国农村人口密度较小,居住较为分散,所以运输成本也相对较高。
为了节省垃圾回收成本,一些单位会选择自行收集垃圾,如当地公交站的垃圾则是由公交公司(CATABUS)自己收集后送到垃圾中转站。当地的大学自1997年就开始对校园内的垃圾进行回收再利用。目前,该校89%的垃圾得到回收利用,每年仅垃圾堆肥就达上千吨,不仅美化了校园,还节约了垃圾回收成本和购买肥料给校内树木施肥的支出,光购买肥料这一项每年就节省约17.5万美元。
3科学的垃圾分类管理方式
美国的垃圾分类比较细,可回收利用垃圾主要分为6大类,分别是纸张、金属罐、塑料制品、无色玻璃、棕色玻璃和绿色玻璃。在垃圾箱或垃圾桶的显著位置用YES和NO标出哪些垃圾属于这类,哪些垃圾不属于这类,不属于这一类的垃圾就不要往里面投放。NO标出的垃圾种类有时要比YES标出的要多,如纸张类只包括报纸、杂志、办公室的粉碎纸、邮寄用纸和纸板,但不包括比萨盒、含蜡的纸、皱褶纸、食品纸板盒、冰激凌盒和牛奶盒。金属罐类只包括铁制和铝制罐,但不包括铁屑、金属管和锅铲。塑料制品类只包括塑料瓶和塑料罐,但不包括塑料箱、装黄油酸奶和点心的塑料容器、塑料泡沫、塑料杯和塑料袋。无色玻璃只包括无色玻璃瓶和玻璃罐,棕色玻璃则只包括棕色的玻璃瓶和玻璃罐,绿色玻璃只包括绿色玻璃瓶和玻璃罐,但都不包括蜡烛、灯泡、窗玻璃、饮料瓶、耐热玻璃、玻璃盘、玻璃杯和玻璃镜。从而消费者可以一目了然地对垃圾进行分类投放。除可回收利用垃圾外的其他垃圾则放入另外一个垃圾箱内。
说到垃圾桶或垃圾箱的设计,垃圾管理公司会提供多种选择,如在住户较多且集中的公寓,可以选择垃圾箱,也可以选择垃圾桶。如VairoVillage选择的是垃圾箱,长宽高约为4.5m、2.5m和2m的深红色铁制垃圾箱。垃圾箱被分隔为6个抽屉式的盒子,分别对应着6大类可回收垃圾的投放位置,其中纸张类、塑料类、金属罐类盒子体积相对比较大一些。每个盒子都有盖,每个盖上都列出了YES和NO的垃圾种类。由于体积相对较大,像VairoVillage这样拥有将近400套公寓的农村社区只需放置两个这样的垃圾箱就够了。而PennwoodNorth,NittanyCrossing,LionsCrossing等公寓则是采用蓝色的独立垃圾桶,6~8个独立的垃圾桶集中放置在一起,其中纸类、塑料类垃圾会各多放一个垃圾桶。每个垃圾桶都有盖,防止被雨雪弄湿,垃圾桶的正面都列出垃圾类别,以及YES和NO的垃圾。而对于居住较为分散的居民户,则很难做到把垃圾分为6类,但每家每户都会把可回收垃圾放在红色的垃圾盆里。对于不可回收垃圾,居住较为集中的公寓和居民家庭一般都会使用AD公司的绿色垃圾箱。
可回收垃圾被运输到垃圾管理站,重新加工成玻璃瓶、塑料瓶(桶)、易拉罐再利用。不可回收的垃圾则形成垃圾堆。垃圾堆的选址、设计和建设非常讲究,垃圾堆一般建在地面上,并且要与周围环境,尤其是要与地下水分开,垃圾堆的底部通常铺一层结实的、不易刺破的高密度(HDP)塑料,塑料厚度为0.75~2.5mm,底部也可能同时铺上黏土和合成塑料,垃圾堆上面需要用泥土覆盖。垃圾堆达到一定规模就要被关闭30年,并随时进行监测和维护,尤其是对垃圾渗滤液和地下水的检测。在无氧状态下,垃圾堆中的垃圾会被细菌分解,并产生大量的甲烷,可作为燃料,或用来发电。不过,经过多年的垃圾填埋,美国也正面临无地可堆的窘境。所以,美国现在越来越重视垃圾的回收利用和堆肥率,并取得了较好的效果(SubramaniaandTechnologies,2000)。目前垃圾堆这种处理方式正在减少,垃圾堆由1998年的7924个下降到2006年的1754个。
4消费者良好的环境保护意识
从垃圾管理服务供给的角度来看,美国农村垃圾管理服务设施完善,分类较为科学,但如果没有消费者良好的环境保护意识和对垃圾管理服务的多样化需求,就不可能有环境优美、干净整洁的乡村面貌。首先,体现在垃圾分类方面,人们会事先在家里把塑料桶、饮料瓶、果酱瓶等一些可回收垃圾做简单冲洗后再分类装好,然后投放到相应的垃圾箱或垃圾桶中,从而大大节约了垃圾管理公司的处理成本。事实上,不仅是当地人这么做,一些外来租住者也在潜移默化中成为了他们中的一员。其次,不乱丢垃圾和私自处理垃圾。在这里,随地乱丢垃圾现象十分少见。此外,人们也不会私自焚烧和填埋垃圾,因为这是违法行为,如美国农村有大量的农作物秸秆,大都被打包后拿去作为饲料、造纸原料,或打碎后秸秆还田作为肥料等,而不是焚烧。第三,美国人特别喜欢养宠物,超市里的宠物口粮比人吃的粮食还多。可是,在地面上却很少能见到宠物的排泄物。这是因为人们都习惯性带着塑料袋对宠物排泄物进行了处理,村里的一些公园,会在固定位置免费提供这样的塑料袋。
5经验借鉴
垃圾管理曾经是美国社会中最重要的问题之一。据估计,美国每年人均产生的垃圾接近或超过1t,农村垃圾问题尤为严重(AyerandHogan,1977)。然而,经过多年整治,美国农村垃圾问题已经得到有效解决,甚至比一些大城市要成功得多。对比中国的情况,目前中国农村垃圾问题依然突出(王爱琴等,2016;Huangetal.,2013),农村垃圾管理服务供给整体上处于较低水平,垃圾管理设施不健全,垃圾分类处理方式较为粗放,人们的垃圾管理意识有待加强。美国农村垃圾管理的经验对中国今后有效解决农村垃圾问题有重要借鉴。
5.1加强立法工作,规范主体行为
美国涉及农村垃圾管理的法律法规非常完备。早在1965年,美国国会就通过了《固体垃圾处理法》(SWAD),后来又对该法案进行了多次修订,直至今日仍然在发挥作用,对各州颁布的垃圾管理法有一定的引导和约束作用(Connolly,2003)。1976年,美国颁布了《资源保护及再利用法》,作为政府管理固体垃圾和有害垃圾处理的一部主要的联邦法。另外,美国还出台了《油再利用法》(1980年)《医疗垃圾追溯法》(1988年)《污染防治法》(1990年)等一系列配套法律,各州也可以制定自己的垃圾管理法律规章。美国是一个信用制度比较完善的社会,任何违法行为都可能使信用受到影响。相比之下,中国现有涉及农村垃圾管理的法律法规包括《环境保护法》《城市市容和环境卫生管理条例》《固体废弃物污染防治法》《循环经济促进法》《水污染防治法》《清洁生产促进法》等,但专门针对农村垃圾管理的法律法规较为缺乏,农村垃圾管理立法工作严重滞后。今后必须加强和完善农村垃圾立法管理相关法规,通过立法对与垃圾管理相关行为主体的行为进行约束或规范。
5.2提高服务供给能力,重视污染源头控制
美国农村垃圾管理服务设施比较完善,每个农村社区、每家每户都会配备足够的垃圾桶(箱),垃圾管理公司也能提供(租赁或出售)各种垃圾处理工具,每个农村社区都会有专人负责垃圾的收集和运输工作。并且,美国农村垃圾收集、分选大都实现了自动化,工作人员在驾驶室内通过操作杆就能把垃圾箱或垃圾桶轻轻松松地倒入垃圾运输车中,垃圾的分选也是通过机器进行,从而大大节省了劳动力。当然,高质量的农村垃圾管理服务设施意味着较高的投入,投入成本与农村垃圾管理服务质量存在一定的正向关系(HallandJones,1973)。来自Statista的数据显示,2008—2015年,美国对污水和垃圾处理方面的公共投资每年都在200亿美元以上,2015年为248亿美元。然而,中国农村垃圾管理服务设施尚不健全,供给能力较差,一些村庄连垃圾收集点、垃圾箱或桶、清洁员、运输车等基本设施都没有。此外,中国农村垃圾管理大都是先污染后治理的模式,忽视源头控制,在中国广大的农村地区,不可降解塑料制品随处可见,已经成为危害农村环境的主要污染源头之一。因此,必须大力提高农村垃圾管理服务供给能力建设,加强农村垃圾污染源头控制。
5.3以市场为导向,引入社会资本
美国垃圾管理服务,尤其是垃圾的收集和回收利用,特殊垃圾处理,垃圾管理设施等正在向私有部门转移。政府则通过签订合同、授权和资产剥离等方式逐步退出部分垃圾管理市场。1995年,美国政府通过与私人企业签订合同的方式,把社区36%的生活垃圾收集、40%的路边可回收垃圾收集和30%的可回收垃圾再加工业务承包给了私人企业(Walls,2003)。2007年,根据国际市县管理协会(InternationalCity/CountyManagementAssociation,ICMA)的报道,美国超过57%的郊区政府、29%的农村乡镇和39%的大城市已经把居民垃圾收集业务外包给了私人部门。美国现有2万余家垃圾管理公司。然而,要想在市场中立足,就必须创新垃圾管理模式,提高市场竞争力,从而农村垃圾管理服务供给能力不断增加,服务质量不断提高。竞争还导致垃圾管理服务市场的不断集中,形成规模经济,进而降低垃圾管理成本。中国目前主要还是以政府主导下的农村垃圾管理为主,农村垃圾管理主体、资金投入等较为单一。这种垃圾管理往往由于人事变动、资金短缺、政绩工程等原因而不可持续。因此,今后应逐步引入市场机制,引导社会资本投向农村垃圾管理。
5.4发挥政府和非营利组织的作用
与好的公共产品(publicgood)相反,垃圾是一种不好的公共产品(publicbad),会减少社会利益和增加社会成本,不过政府可以制定排他性政策,为垃圾管理公司创造投资机会。同时,垃圾还具有负外部性特点,会导致环境污染,尤其是非法的垃圾处理行为,对水、空气等污染更为严重(PortneyandStavins,2000)。因此,各级政府对农村垃圾进行干预是非常必要的。
5.5加强宣传教育,提高环境意识
美国各级政府、垃圾管理公司等会通过各种形式,如卡通片、视频、网络、手册、现场培训等多种方式向公众宣传垃圾知识。1990年,美国还专门制定了《国家环境教育法》,设立了环境教育办公室,并由国家环保局牵头成立了环境教育顾问委员会,开展了各种环境教育和培训项目,另外还设立了环境教育奖和国家环境教育培训基金,以推动该法律的实施,最终提高公众的环境意识和环境知识。从长远来看,不断提高人们的环境保护意识才是中国农村垃圾问题得以解决的根本。光有良好的垃圾服务设施还不行,如果人们意识不到环境的重要性,对农村垃圾管理工作不支持、不参与,仍然随意处置垃圾,那么农村垃圾管理就不会取得成功。因此,要加强对人们的宣传教育,从思想上提高人们的环境保护意识,提高人们对农村垃圾管理的参与程度。
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