河流污染治理 美国的百年探索是否有借鉴意义？
日前，长三角区域高层聚首，召开区域水污染防治协作小组工作会议。
一段时间以来，“共同的河流”如何守护，污染如何治理，是我国以及世界许多国家密切关注的“水问题”。但是，由于河流流域面积广、治理行动协调困难、缺乏相关执行依据等问题，守护好“共同的河流”绝非易事。
美国州际河流合作治理经历了百年的探索，他们所遇到的瓶颈及取得的突破，或将带来一定的启发。
美国实行联邦制，各州自治是其特色，在河流污染治理上也是如此。美国与我国一样，是大川大河纵横交错的国度，在工业化、农业现代化、城镇化不断推进的过程中，水矛盾日益集中，其中最为严重的就是河流污染。当缺水矛盾与水污染问题交织时，当地方经济发展与河流污染冲突之时，跨区域矛盾就越发地严峻。
河流治理是一个技术性问题。从河流严重富营养化到水绿河清，在美国州际河流污染治理成果显著的背后，是他们对于合作模式、管理机制、法律保障的不断探索。
一度“原地踏步”
甚至愈演愈烈
19世纪末，美国工业革命的突飞猛进衍生出许多环境问题，因上游水污染而陷入饮水危机的人数不断增多，感染疾病的人数也不断增长。但在当时，依据美国的宪法，联邦并没有被授权介入河流污染的治理。因此，各州自行处理本州的水污染防治事务，处在分割治理的体系之中。
在地方保护主义和“利益寻租”的影响下，美国河流陷入悲剧。1910年，时任总统罗斯福在对各州和联邦立法机关发表的讲话中，倡导一种“文明的垃圾排放方式”，告诫人们不要直接将污水排入饮用水中。然而，除了个别州积极响应外，大部分州为了自身的利益而持反对态度。他们认为，“在下游有足够的自净能力的情形下，要求上游为避免下游水质恶化而承担污水处理的风险支出是违背公平原则的”。
面对日益恶化的水环境，一些州开始在河流污染治理方面进行合作。如俄亥俄河沿岸的宾西法尼亚州、俄亥俄州和西弗吉尼亚州在1924年达成了共同治理酚类污染的协议，协议决定不对排放酚类污染物的焦炭企业提起诉讼，而是寻求与他们的合作。但这样的合作并没有扭转全国河流治理的颓势。
20世纪30年代，水污染状况持续恶化，美国民众对州立法干预的期待加强，对联邦政府有所作为的期望也日益迫切。1948年，《联邦水污染控制法》通过，此法扩大了联邦政府在水污染防治方面的作用，同时尊重了各州在水污染治理上的主导地位，鼓励各州统一立法或达成州际协定解决水域污染问题，但效果仍不明显。当时，该法仍以区域管理为主，尚未引入“流域”的管理视角。由于各州各自为政，地方保护主义盛行，州际合作治理成为空谈。
无政府主义河流污染合作治理模式的失灵，使河流治理误入恶性循环。北美五大湖区鱼类汞含量高达危险水平;伊利湖因为过度污染，成为“死水”，俄亥俄州的楚亚和甲河，因为污染竟然能被引燃八次大火。民众开始为环保大声疾呼，新的河流污染治理模式呼之欲出。
面对严峻的水环境形势，美联邦分别在1951年、1961年和1965年三次修正《联邦水污染控制法》。最后，联邦参与制订水质标准，各州的水质标准必须呈联邦批准，如果州不提交水质标准，那么联邦有权颁布标准。1970年1月1日，时任总统尼克松签署《国家环境政策法》;同年，美国联邦环保局(EPA)诞生。
几个部门参加
开多少次会都有规定
20世纪80年代到90年代，美国联邦环保局逐渐认识到以流域为基本单元的水环境管理模式十分有效，遂开始在流域内协调各利益相关方力量，以解决最突出的环境问题。
根据宪法的规定，联邦原本只有州际河流水域的管辖权。1961年《水污染控制法》修改案又将联邦的管辖权扩大至“可航水域”及其支流;1972年新的《水污染控制法》将“可航水域”定义为“美国水域”(含领海);随后美国陆军工程团颁布行政法规将联邦的管辖权实际上扩大到州内水域和孤立的湿地。这一变化为联邦坚持流域视角的治理创造了前提条件。
其次，水污染控制权集中到了联邦政府和环保署手上，加强分工合作减少利益冲突，实现流域水污染的统一监管，避免州政府各部门在控制水污染时“以私废公”。1996年，美国环保局颁布了《流域保护方法框架》，框架实施过程中，结合排污许可证发放管理、水源地保护和财政资金优先资助项目筛选，有效地提高了管理效能。联邦对各州机构的补助条件强调：接受补助的规划机构，“应当能够充分的代表流域所在或流经的州、州际、地方或国际的利益，并能制定有效的、综合的流域或流域内部分地区的水质控制计划”，这一条款鼓励地区合作，以获取联邦的经济激励。
与此同时，跨州协调机制的建立确保了联邦政府和各地政府的及时沟通。以密西西比河流域各州间的协调合作为例，1997年，美国环保局牵头成立了密西西比河/墨西哥湾流域营养物质工作组，参与部门包括美国环保局、农业部、内政部、商务部、陆军工程兵团和12个州的环保农业部门。下设协调委员会、跨部门的战略评价小组、科学评估和支持委员会，以及生态系统/流域管理委员会等工作机构。根据规定，富营养化工作组成员每年需参加至少两三次工作组会议，协调委员会成员需每年参加4次协调委员会会议。
这种合作机制带来了稳定的资金投入。仅2009年到2013年间，美国环保局、农业部和内政部等就累计投入70多亿美元用于密西西比河流域12个州的非点源污染控制和营养物质监测。
环保局长不作为
可提起诉讼
制定规则之后，违反了会有什么后果?如果不配合整改，又会遭到什么惩罚?说到跨界河流治理监管，不得不提美国强硬的法律和行政手段。
首先，联邦具有强大的执行力。基于任何可得信息，当发现有人在一州违背相关限制与制约时，联邦环保局局长都有两种选择：一是间接执行，先行通知违法行为者和违法行为所在的州，如果所在州怠于执行(30日内未采取执行活动)，局长可以直接向违法者发布命令或提起民事诉讼;二是直接执行，局长直接发布命令，或提起民事诉讼。
“重赏重罚”也是联邦执行力的表现。所谓“重赏”，一面是联邦对州的水污染防治项目的财政支持，另一面是政府对污染企业减排污染进行数额较大的财政支持(含无偿援助和贷款)和经济激励(如减免税收)，从而将污染防治边际成本内化为必要的生产成本以刺激企业减少污染控制排放或改进排污技术。所谓“重罚”，就是严苛的环境责任和处罚。
在行政处罚方面，《联邦水污染控制法》规定了两档严厉的行政处罚：第一档按违法次数计：一般对每次违法行为的罚款最低下限1万美元，最高罚款上限2.5万美元。第二档规定按日计，每日罚金上限1万美元，最高处罚上限12.5万美元。相比较而言，民事司法执法强度要比单纯的行政处罚强度高。
不过，州也可以对联邦进行“抗议”。《联邦水污染控制法》规定：“任何公民可以提起一个民事诉讼”，这里的“公民”也包含州长和各地方官员。依据条款的规定，如果美国联邦环保局长有不作为、乱作为的情形，州长或其他地方官员可以对其提起诉讼。地方法院可以自行实施一行为，或者指令、命令局长履行应尽职责，并可采取适当的民事处罚。
简言之，跨界河流污染治理中的合作是一个由信任、契约到制度的过程。要使合作治理在跨界河流污染上的作用真正体现出来，必须处理好合作治理的效率，避免地方保护主义和“管制俘获”现象的发生。
美国的州际河流污染治理走过“弯路”，历经曲折，如今卓有成效，但仍前路漫漫。在维持一定的水质量的前提下，美国选择开展更有活力的新模式的探索，这是值得学习的。
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