宜兴农村生活污水处理设施建设管理问题研究
江苏河湖密布、水乡特色突出，但目前城乡水环境均受到不同程度的污染，水环境保护与治理的压力日益增大。据统计，2014年江苏省全省20余万个自然村中，仅有6000多个村级污水处理设施，污水处理设施覆盖率仅为2.57%。本文以江苏宜兴市农村地区作为典型案例进行实地调查和分析，揭示江苏农村污水处理设施建设和管理上普遍存在的问题以及产生的原因，并提出相关改进的建议，希望给您提供思考与帮助。
一、问题分析
自2007年以来，宜兴市按照江苏省农村水环境治理的总体要求，结合生态市创建、农村连片整治、村庄拉网整治等重点项目，由市农林局、环保局、公用事业局和属地乡镇组织实施了一批农村生活污水收集、处理工程。截止2014年5月，纳入城镇污水厂的有158个自然村，覆盖6.3万户；建有独立污水处理设施的共有343个自然村，覆盖3.6万户；合计覆盖9.9万户，占总数的42.6%。尽管宜兴农村污水处理设施的建设和管理水平远高于江苏平均水平，也显著改善了部分农村的人居环境，但调查发现，多数受访村民对污水设施建设和管理的满意度普遍很低，主要存在以下问题：
1.农村生活污水收集困难、费用昂贵
农村生活污水一般包括四个来源：厕所排水，即人粪尿排泄物；洗漱澡浴排水；洗涤排水；厨房排水。污水的来源决定了农村生活污水的显著特点，即水量少、浓度低、分散排放，受地形限制以及农户抵制住屋和排水管道改造等原因，导致污水收集工程实施困难。以建有独立污水处理设施的343个自然村计算，理论上纳管户为3.6万户，总用水量约0.42万立方米/日；目前实际接入1.5万户，平均每个自然村收集污水量仅有12立方米/日，考虑到管网质量和收集效果，实际上很难维持设施的自然运行。
另外，农民环保意识不高，在生活水平提高的同时，依然按传统方式生活，导致生活污水任意排放，例如农村灰水多随意泼洒排放至房前屋后的沟渠；住户多采用旱厕，而无抽水马桶，导致建成的污水管网不易收集到污水；农村厕改的化粪池多为砖砌，渗漏情况严重。这些情况都进一步加大了农村污水收集的难度。因此，即使是已经纳入污水设施覆盖范围的村庄，不管是纳入城镇污水处理系统的村庄还是独立建设污水处理设施的村庄，纳管率均在50%以下。
2.污水处理设施普遍闲置、损坏率较高
（1）污水处理设施损坏严重
到目前为止，宜兴建有独立式农村生活污水处理设施工程的共343处，其中有动力污水处理设施24套，微动力污水处理设施225套，无动力污水处理设施94套；但已经有130多个设施有不同程度损坏。设施损坏有以下几个原因：一是由村委会自行管理维护的，由于村委会缺乏专业人才，维护管理不到位造成设施损坏；二是由设备生产厂家提供一定期限的服务，合同到期后维管停止，或者因为需要更换的重要部件因缺乏经费而没有更换，导致设施不能正常工作；三是由第三方企业提供污水设施长期维管服务的，因为该企业并非设备生产厂家，对具体工艺流程缺乏了解，导致设施维护中产生问题。
（2）工艺设计不合理
农村生活用水的用水量、用水时段及用水习惯等具有诸多不确定的因素，例如部分农村使用井水和河水占较大比例，一些旧居住区农户习惯将使用完的水泼于地面，有一些用户把厨房或阳台的生活污水接入了雨水立管等。设计时若仍按居住人数或用水定额进行计算，会导致实际进水量或进水负荷偏低，影响农村污水处理效果。例如，宜兴2014年以前设计的部分农村污水处理工程，由于缺乏相关的设计规范及相应经验，绝大部分工艺的处理效果不能满足《城镇污水处理厂污染物排放标准》一级B标准要求，给处理效果带来了很大影响。
另外，目前宜兴纳入农村污水处理范围的自然村中，约68.5%选择建设独立污水处理设施和配套污水管网，建设和维护成本均较高(根据宜兴当地部门统计，仅设施和管网建设，平均每户投资要近1万元)，给农村污水处理的进一步推广带来了很大的压力。
（3）配套污水管网问题严重
没有配建污水管网，或者污水收集管网建设质量较差，导致无法收集到污水，或者收集的污水量远小于设计水量，影响设施正常运行。例如宜兴343个污水处理设施中，有35个没有建设污水管网，其余建成的308个配套管网中，有210个管网存在各种各样的严重质量问题，例如接户管不到位，接管不彻底，大量漏接导致水量较少；接户管做在化粪池下游，因化粪池渗漏导致出水不多；铺设管网不规范，或者未按要求设置检查井，渗漏严重，标高不正确，堵塞严重等，导致晴天基本收不到污水。
3.缺乏统筹协调和长效管理机制
由于上级部门权责不清，导致到了地方县市层次，管理就更为混乱。宜兴虽然利用多个项目渠道，由多个部门(市农林局、环保局、公用事业局和各属地乡镇)各自为战，分别建设了一大批农村污水收集、处理工程，但由于缺乏系统规划，一些设施布点不合理(在有城镇污水主干管网经过的自然村，仍建设了独立式污水处理设施)；甚至有个别设施刚刚建成，所在自然村按照上位规划即要求拆迁，造成投资浪费。另外，这些工程业主不一、标准不一、质量不一，建成后统统交给镇(村)自行运行管理，给后期管理和维护带来了很大的问题，如工程成本高，缺乏运行维修资金；技术复杂，缺乏训练有素的专业运行管理人员；工程设施多，地点分散，管理难度大；监督考核机制缺失，管护不到位，责任不到人，设施运行不合格无惩罚对象等。
因为以上问题，导致全市343个农村污水收集处理系统中，能收集到污水并正常运行的只有17个(其中有动力的5个、微动力的9个、无动力的3个)，正常运行比例仅达到5%。
二、对策措施
1.完善责任机制，加强政策引导
考虑到多头管理容易出现相推诿、降低办事效率的情况，农村污水处理工作首先应明确各级政府和各政府部门在农村污水方面的职责，特别是明确牵头部门。在省一级层级，明确牵头部门为省住建厅，由其负责组织编制全省目标计划和相关政策，农委、环保、水利等有关部门进行配合和监督；在市(县)层级，明确牵头部门为市(县)住建局或公用事业局(如宜兴市为公用事业局)，由其负责制定统一的建设规划或实施方案，街道、乡、镇、村政府负责执行具体规定。考虑到村级政府无论在财力和管理水平的薄弱，明确污水处理设施所在街道或乡镇为建设和运管的第一责任单位，但设施的新建、改造方案均应由市(县)住建局或公用事业局审核并统一牵头竣工验收；市(县)、镇(乡)两级财政共同解决污水处理设施的建设和运行管理经费。
另外，农村生活污水处理设施是公益项目，是民生工程和惠民工程，但目前遇到如用地难批、审批手续难办、设施用电执行工业电价等问题，各级政府应综合运用经济、行政、法律、税收等手段，尽快研究制定农村生活污水处理的扶持政策，加大扶持力度，激发地方政府、企业和农民开展农村生活污水处理的积极性和主动性。
2.完善污水收集，优化处理方式
针对污水收集率不高的问题，对于已覆盖区域，应强化污水末端管网的建设，关注“最后5米”的入户管道建设和改造，争取将纳管率提高到95%以上；对于未覆盖区域，污水管网的建设应与设施的建设同步，特别是污水干管建设应适度超前。同时应注意不同区域管网建设形式的区别化，例如：对重点区域如水源地保护区，对纳管条件较好的如新农村等，可采用雨污分流制管道；对于人口密集、经济发达的连片村庄，可采取合流制管道；对于人口分散、经济欠发达的连片村庄，甚至可采用盖板边沟和自然沟渠输送等。
对于污水处理技术脱离农村的问题，可参考美国、日本、德国等发达国家农村的经验，尽量多考虑污水就地生态技术的应用。对于离污水主干管比较近、且用水量相对较高的撤并乡镇的中心村、新农村，还是采用纳管优先的原则，建设污水主管网及泵站，收纳污水输送至附近城镇污水厂统一处理；对于离污水主干管比较远、且用水量相对较少的一般村，可建设小型独立污水处理设施就地处理；对于住户分散、用水设施不完善的自然村，尽量不采用管网收集的方式，可采用污水就地生态技术。
对于污水处理设施工艺多样、标准不一的问题，对于新建和改造设施，应选取占地少、埋设浅、易维护、效果稳定的节能型工艺，并尽量考虑工艺类型相同或类似、设备能够互相匹配的技术，在降低各项费用的同时，便于后期管理和维护方便。
目前宜兴规划保留点村庄共有1577个，已经纳入污水设施覆盖范围的有225个，约占14%左右；其余1352个规划保留点村庄处理方案如下：对水源地保护区内规划保留村庄、搬迁安置村庄和其他具备较好纳管条件的39个村庄，采用雨污分流的污水收集方式；对撤并乡镇后的中心村、条件较好的镇中村老街、其他排水截流条件较好的12个村庄，采用合流截污方式，以上村庄均纳入城镇污水处理系统。对离污水主管网系统较远地区的，但具备雨污分流或合流截污条件较好的363个村庄，建设小型独立污水处理设施，其他1163个村庄则主要采用“四格式化粪池+人工湿地”等污水就地生态技术。
3.优化建设模式，拓展投资渠道
农村生活污水处理工程公益性质较强，一般民间资本不愿投入，主要依靠政府财政拨款，形成了村庄基础设施建设资金渠道单一、总量不足的状况。特别是农村地域广阔，农民住户相对分散，农村基础设施的经济性和外部效应没有城市基础设施显著，致使设施建成后难以形成市场化的经营氛围，维护经费也不易筹集，致使农村基础设施往往缺乏有效的管护。在城乡统筹背景下，应加快构建以政府为主的多元化建设模式，采取国家扶持、地方补助、农民支持和企业参与等方式，广泛筹集资金，形成多元化投入、多渠道动员的参与机制，使农村生活污水处理工程能够顺利付诸实施和运转。
一般基础设施建设模式分为以下几种类型：政府主责型、“政府+企业”型、“政府+企业+村集体+村民”型、政府补贴的“自建自有”型。宜兴根据本地实际情况，拟采取以下方案：省、市、县政府分别负责市政污水主管网的建设投资，乡、镇政府负责污水处理设施和市政污水支管的建设投资，居民用户承担将建筑污水管连接到市政污水管上的费用。管网的运营维护由政府负责，但居民用户需要支付污水处理费以实现运营成本的回收，可通过适当加收自来水费用，之后再进行转移支付；考虑到农村地区支付能力较弱，农村地区的污水处理可按城镇标准的30-50%收取。对不能接排污管道的农村居民，由专门的服务公司帮助用户建立家庭式污水处理设施，用户每年缴纳一定的费用以支付专业人员的清理服务，保证设备持续有效运行。
另外，参考国外经验，拟由宜兴市政府牵头，通过特许经营等方式，借助企业贷款，建立农村污水治理专项基金，专门用于管网建设和污水处理设施建设。集中式的农村污水处理设施建设费用由农村社区自筹或者向农村污水治理专项基金借贷筹集，市政府给予一定的财政支持，并以向用户收取基础水价加阶梯水价的方式，回收全部运营成本和部分建设成本。分散式的(以家庭为单位)污水处理设施由家庭自建(同样可向农村污水治理专项基金借贷筹集)，市、镇两级政府给予一定的资金支持与奖励(由政府以奖励形式在工程验收后予以返还)；每年检查运行合格者再给予一定奖励，以补贴部分运行费用。
4.强化运营体系，实现长效管理
农村生活污水处理设施建成之后能否正常发挥作用，保障长效运行、统一管理是关键。宜兴拟委托有相关资质的公司对全市农村生活污水处理设施进行统一运行、统一管理，具体如下：
（1）新建和改造的农村污水处理工程，由属地乡镇负责建设的，由公用事业管理局牵头工程竣工验收.
（2）所有新建和改造农村污水处理工程验收合格后，由公用事业管理局接收，按照片区将全市域农村污水处理设施统一打包招标，由各合资或独资污水专业处理公司负责设施的运行、维护、管理等全流程工作，并由政府进行监督管理。
（3）分年度对农村生活污水处理设施运行情况进行绩效考核，运行管护费用从农村自来水费中列支，不足部分由县(市、区)财政补贴。确保每一处设施都能发挥出最大功效，实现稳定运行、达标排放。
5.加大公众参与，提倡共同监管
农村污水治理要取得长期成效，必须提高环保意识，加大公众参与度，建立政府主导、村民参与、社会支持的保障机制。针对当前农村污水设施建设推进难度大、处理效果差等问题，要充分尊重农民的知情权、参与权、管理权和监督权，在切实保障农民权益的同时，应加大农村污水治理信息的公开度，发挥媒体宣贯和舆论监督的力量，一方面纠正农民的一些固有观念和不良习惯，另一方面及时处理群众投诉，并将处理结果予以公示，鼓励和发挥农民自觉参与的意愿。
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