垃圾分类和处置应全面统筹通盘考虑
垃圾分类工作已经在全国试点推行，在一些城市也已经全面开展。上海、浙江、湖南、江苏等地的垃圾分类已经取得初步效果，相关经验值得总结推广。按照部署，到2022年和2025年，我国的垃圾分类工作要实现阶段性目标。为实现这两个目标，有必要针对现实中各地存在的共性问题，采取针对性的制度措施加以解决。笔者结合最近到一些省、市、自治区的调研体会，对垃圾分类和科学处置提出几点思考和建议。
一是规划和制度建设宜先行，设计要科学。
在规划方面，要将垃圾分类纳入“无废城市”建设的格局中予以统筹考虑，将一般工业垃圾的处置和生活垃圾的处置统筹考虑，考虑垃圾分类后干垃圾和有害物质的去处。为此，应当统筹加强垃圾焚烧、垃圾填埋、危险废物处置等领域基础设施的建设。在浙江绍兴，因为基础设施建设先进，处理能力符合未来的发展预期，垃圾分类工作和固废处置工作衔接得很好，不仅城市干净整洁，而且投资企业进园区、进社区，不必担心会有环境违法违规的现象。也就是说，良好的基础设施建设已经成为吸引地方投资、优化营商环境的一部分。
在制度建设方面，要针对垃圾投放、清扫、运输、处置等环节，加强信息共享、经济激励、安全保障等方面的制度建设。在农村面积大的城市，农村和城镇垃圾分类应当分开管理，如市区和区县城区的垃圾分类由城管委负责，农村的垃圾分类由农村和农业部门推动。浙江的一些城市曾经让城管部门负责农村垃圾分类，后来因为工作没有抓手，最后还是改回由农村和农业部门负责。对于农村垃圾分类，可以建立“门前三包”、垃圾分类按户考评、垃圾处理收费、特殊困难户收费减免等制度。有了制度的保障，垃圾分类和处置工作才能走得规范、走得更远。
二是建立部门协同和区域考核的体制和制度。
在部门协同方面，可以借鉴江苏苏州、上海和浙江绍兴的经验，建立市级、区县级、乡镇级甚至社区级的部门或者机构协同机制，建立权力清单，让各级各部门和社区机构层层抓落实，把垃圾分类工作做实。如在绍兴，餐厨垃圾的收集和运输由签约的专业处置公司全部负责；而家庭的厨余垃圾，则由环卫部门在垃圾分类系统收集后统一运输至专业公司予以处置。在社区，可以借鉴浙江、上海和江苏的经验，实行居委会、村委会及社区、农村党支部负责制，发挥党组织的保障作用。
在区域考核工作方面，可以借鉴上海、湖南宁乡、苏州和绍兴的经验，建立针对各区域的垃圾分类工作考核指标，实施区域考核制度和财政转移奖罚机制。对于工作落后的区县、乡镇和社区，既追究相关党政负责人的责任，也要按照惩罚规则扣减此区域的财政转移资金。对于考核落后的社区、乡镇政府、街道办事处，可以借鉴浙江部分地区的经验，举办党员干部培训班，以提高其认识和组织管理能力。这样做可以层层传导压力。
三是垃圾分类不能搞运动式，急功近利；要考虑周到，稳中求进，久久为功。
首先，发达国家的经验表明，垃圾分类文明的转型需要一到两代人的时间。在社会主义新时代，我国有组织优势、技术优势和资金优势，这一转型的进程可能加快，但是各地不能寄希望于在一两年内就实现公众行为的根本转变，要有打持久战的准备。基于此，要制定中长期的行动计划。
其次，要讲究适当的推进方法。在推行垃圾分类的早期，通过立法的强制、社区的指导和政府的宣传来综合推动，能够取得很大进展。但是社区指导员不可能长期深入到每个社区去实地指导和监督，因此垃圾分类工作还是应当慢慢来，稳扎稳打，先易后难。在垃圾分类的指导方法方面，可以采取挂图宣传、视频宣传、APP指导、现场实操演练等相结合的方式，讲究知识性和趣味性，也要考虑不会用智能手机人群特别是老年人群的特殊需求。
最后，要方便人民群众。如强行规定只能在早晨或傍晚丢垃圾，这对于在特殊时间工作或者出差的人群是不方便的。因此，可以借鉴上海的经验，一个社区增加一个24小时都可以投放垃圾的设施。
四是不能大规模撤除社区和街头的垃圾桶。
我国一些学者在对日本、英国伦敦等地撤除街头垃圾桶的现象进行解读时，可能没有结合时代背景，造成了对公众的误导。如有的学者单纯认为，这些城市撤除街头垃圾桶是因为市民的文明素养高。其实，这种解读不全面，撤除垃圾桶还有当时安全保障的考量。20世纪90年代后期，日本很多城市撤除垃圾桶的一个原因，就是防止奥姆真理教人员往垃圾桶投掷爆炸物品。伦敦也有类似的防恐考量。在美国很多城市，街头垃圾桶很多，但是垃圾桶都是金属网状镂空的，里面套一个可以提走的塑料袋，防恐也是目的之一。
五是以朴实的态度和方法推进垃圾分类，不要追求装备的豪华化。
一些城市在推进垃圾分类的过程中，花高价钱配备了一些指纹识别、刷脸识别等智能化垃圾分类桶，这是与垃圾分类的初衷相违背的。垃圾分类是经济社会转型期不得不完成的文明转型，这种转型既是资源节约和环境污染防治的需要，也是培养人们绿色生活方式的需要。也就是说，垃圾分类的目的是要培养人们养成自觉的环境友好型和资源节约型生活方式，不是搞面子工程，应当用朴素的方式推进垃圾分类。
此外，因为垃圾的低值化，除了废品回收利用外，垃圾分类的市场化基本上是亏本的，不得不依靠财政的大幅补贴予以维持。而高价钱购买设备，肯定与垃圾分类的经济规律相违背。因此，对于豪华推进垃圾分类的现象应当保持警惕。
六是开展不同垃圾的协同处置。
在不同垃圾的协同处置方面，内蒙古包头、湖南长沙、绍兴的一些经验可供借鉴。如在包头，垃圾焚烧发电厂区内还建有一家餐厨垃圾处理厂，餐厨垃圾经过热处理后进行厌氧发酵，产生的沼气用来发电，剩下的固体残渣用于养殖黑水虻。在生产过程中产生的废水排入垃圾焚烧发电厂的污水处理系统。黑水虻用于养殖业或者化妆品业。
绍兴则更进一步，还在垃圾焚烧发电厂的厂区内，将餐饮行业的餐厨垃圾和垃圾分类所得的居民家庭厨余垃圾进行协同处置。餐厨垃圾进行固液分离后，固态物质进入厨余垃圾系统进行厌氧发酵，液态物质分离成毛油和水。毛油销售给工业企业做原料，效益不菲。垃圾的协同处置可以实现效益的最大化，因此各地应当大力建设垃圾协同处置的设施。
七是开展特殊垃圾的资源化。
园林绿化垃圾在南方城市的产生量越来越多，可以借鉴长沙、苏州和绍兴的经验，采取粉碎后还田、还绿地的措施，或采取碳化的措施。因为含盐分，餐厨垃圾堆肥的方式花农等并不欢迎，但是对于粉碎后的园林绿化垃圾，他们还是很喜欢的。在绍兴，园林绿化垃圾粉碎后很多铺放到竹林中，用于竹笋生长，绍兴目前还正在上马一家园林绿化垃圾的碳化工厂。
对于城市快速发展而带来的大量建筑垃圾，很多城市建立了粉碎后回收利用的制度。如一些城市要求每个区县腾出一定的地方用于堆放和粉碎建筑垃圾，然后将建筑垃圾予以资源化，用于制砖或者铺设道路。
对于大件家具的回收处理，一些地方目前缺乏应对措施。可以借鉴上海等地的经验，将大件家具运送至集中拆解场所，予以拆解。对拆解产生的木材进行粉碎化处理，之后送至碳化厂碳化处置或送至垃圾焚烧发电厂。
八是征收跨区域垃圾处理生态补偿费。
垃圾填埋和焚烧之所以产生邻避效应，一个重要的原因是垃圾收纳地缺乏利益保护。为此一些地方，如上海、江苏、浙江、湖南等地出台了征收跨区域垃圾处理生态补偿费制度，对于将垃圾运送到本市其他区县或者乡镇的，既缴纳垃圾处理费，也要按照一定的标准向垃圾处理地缴纳生态补偿费。这个费用主要用于对垃圾处理地失地农民的生计补助，用于垃圾处理地环境的修复和土地权益补偿。建议对这项制度予以法制化，以减少邻避效应的发生。
此外，建议不要轻易采用罚款或信用制裁等机制。罚款和信用管理机制很管用，但是一些地方在对这两种手段的必要性、与垃圾分类行为的相关性和法律后果评估不足的情况下，贸然采取这两种措施，造成了不好的社会效果。垃圾分类需要争取社会各界最广泛的支持，而不是受到最广泛的抵制，因此建议谨慎罚款，更要谨慎采取信用制裁措施。对于不听劝阻恶意乱扔垃圾、多次大量乱扔垃圾等少数行为，可以处以罚款，但要以提醒和教育为主，避免招致社会的反感。
作者单位：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所
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