畜禽养殖污染防治设施一年多未运行，如何处理？
【谷腾环保网讯】2022年2月26日，某省督查组检查发现，一家畜禽养殖配套的化粪池、晾晒场、干湿分离器、沼气池等污染防治设施均系自行建成，干湿分离器未运行；一根管子将粪便排入厂外四个土坑；遂交由移交所在地部门处理。所在地部门及时进行了检查、调查、取样和证据收集等工作，得知污染防治设施未运行长达12个月以上。
处罚讨论
所在地部门处罚围绕污染防治设施未运行、利用渗坑逃避监管以及自行建成等展开讨论。
一种认为，行为违反《水污染防治法》（下简称《水法》）第三十九条的规定：“禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物”，应当依据第八十三条的规定“（三）利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的”，“由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款……”。
一种认为，行为违反《固体废物污染防治法》（下简称《固废法》）第二十条的规定，“产生、收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和其他生产经营者，应当采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施，不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物”，应当依据第一百零七条的规定，“从事畜禽规模养殖未及时收集、贮存、利用或者处置养殖过程中产生的畜禽粪污等固体废物的，由生态环境主管部门责令改正，可以处十万元以下的罚款……”。
第三种认为，粪便晾晒场未安装防雨棚、粪污贮存坑未硬化、未安装防雨棚，不符合《畜禽粪便贮存设施设计要求》（GB/T27622-2011）。行为违反《畜禽规模养殖污染防治条例》（下简称《条例》）第十三条第二、三款，“未建设污染防治配套设施、自行建设的配套设施不合格，或者未委托他人对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理的，畜禽养殖场、养殖小区不得投入生产或者使用”；“畜禽养殖场、养殖小区自行建设污染防治配套设施的，应当确保其正常运行”的规定，应当依据第三十九条的规定，“未建设污染防治配套设施或者自行建设的配套设施不合格，也未委托他人对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理，畜禽养殖场、养殖小区即投入生产、使用，或者建设的污染防治配套设施未正常运行的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止生产或者使用，可以处 10 万元以下的罚款”。
还有人认为，应当对自行建成、未验收等违法行为进行一并处罚。
意见分析
对第一种，须对《水法》第八十三条的几个关键词予以认定：
一是“利用渗井、渗坑”问题：农村地区的养殖，长久存在着堆放畜禽粪便的传统，渗井、渗坑的说法，很难让群众接受。
二是“不正常运行水污染防治设施等逃避监管”问题：从案情看，似乎存在“不正常运行水污染防治设施”。但在农村原野上，就本案而言，正常运行，无非是多用些电将“水尿粪混合物”分离成“水尿”和“湿粪”，进而再在不同的地方施肥到地里，与配备有专人专车处理效果或者“粪尿还田综合利用”治理相比，实质并无差异。当前的很多检查，如砂石厂的除尘器、加油加气站油气回收装置运行等，注重了现场形式而并未核查运行记录及其治理后的真实减污效果。本案的关键在于消毒灭菌等处理的无害化结果。重要的是，是否构成“逃避监管”：处在排污许可（事前环评、事中事后监管）、检查等监管之下才行，本案的配套污染防治设施均系自行建成，未经验收且效果尚未可知，属于监管之下的新“发现”，还算不上“逃避监管”。
三是一旦认定为“逃避监管”，势必要依照《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第七条规定的“（三）“将未经处理的污染物从污染物处理设施的中间工序引出直接排放”或者“（五）违反操作规程使用污染物处理设施，致使处理设施不能正常发挥处理作用”，判断属于“《环境保护法》第六十三条第三项规定的通过不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物”。也就是说，还要根据《环境保护法》第六十三条规定予以处理：“（三）通过……不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的”，“企业事业单位和其他生产经营者……尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，……将案件移送公安机关……”。如此，就愈加偏离生态环境保护根本，更让群众感到不可理解，损害政府及环保铁军形象。
四是“排放水污染物”问题：案件并未涉及水体，不符合第一百零二条规定的用语含义：“（二）水污染物，是指直接或者间接向水体排放的，能导致水体污染的物质”。因而，不合适。
对第二种，当事人从事畜禽规模养殖，但并不存在“未及时收集、贮存、利用或者处置养殖过程中产生的畜禽粪污等固体废物”，即使与《条例》处罚幅度一致，也不可适用。
对第三种，违法行为与《条例》法条吻合，包含了“未建设污染防治配套设施或者自行建设的配套设施不合格”“未委托他人对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理”，以及“污染防治配套设施未正常运行”，抓住了畜禽养殖违法案件的要点：依据专门条例，规范污染防治设施不正常运行，符合事实。
至于污染防治设施建设自行建成等，都一并包含在了《条例》所述的违法行为中了，也就没有必要再另外依据《建设项目环境保护管理条例》《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》等与畜禽养殖关系不大而专门针对项目实施处理的规定了。
听证过程
2022年3月21日，参照有关行政处罚裁量基准，所在地部门以“自行建设的配套设施不合格，也未委托他人对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理……或者建设的污染防治配套设施未正常运行”下达行政处罚事先（听证）告知书：拟处罚款5万元。3月24日当事人提交听证申请书，4月7日举行了听证。
听证理由为：1.当事人2012年承建猪场所在村扶贫开发养殖小区猪场建设（省级财政扶贫资金）。建成后无人承包，为获取后续省财政扶贫资金，2013年8月所在村央求与当事人签订承包合同。同年9月办理了动物防疫合格证等手续，开始养殖，至今后续扶贫资金、建设工程款等获得。当事人先后建设了沼气池、化粪池，实行污水与雨水分流、污水三级分离，多年正常运行。2.所在地政府有关部门认为晾粪场影响形象，2021年强行拆除了晾粪场等配套设施，导致雨污水混流、沼气池也无法利用，损失严重。根据《条例》第二十五条，因土地利用总体规划，致使养殖场遭受经济损失的，由县以上政府依法予以补偿，实际上并没有补偿。3.根据养殖场批复文件，四个土坑均在红线以内，养殖场粪便并未排到场外。4.《条例》是为规制“规模养殖”的：年出栏生猪500头以上，当事人主要是育种，年出栏数量达不到规模养殖。5.检查人员未经消毒自行出入猪场，造成猪瘟致使全部死亡而关闭。6.提取水样时，养殖场并无人在场见证。
调查人员一一做了辩驳：针对“1”和“2”，扶贫开发养殖小区猪场建设、与所在村所签承包合同，及被政府强制拆除的问题，与违法没有因果关系，应向所在村反应，协商解决，或者向所在地农业农村部门、乡镇政府乃至县政府投诉寻求解决。
自行建设的相关设施一直未安装防雨棚，“实行污水与雨水分流”说法不成立。
针对“3”，当事人《建设项目环境影响登记表》未提及四个贮存粪污的土坑，污染防治配套设施干湿分离器、沼气池长期未运行，污水排放痕迹明显。违法行为强调的是设施的“防渗”和“运行”，不区分场内场外，所在区域也难以辨别。
针对“4”，当事人的生产工艺为：母猪—仔猪—育肥—出栏，育种只是生产过程之一。农业农村局检疫系统查询显示，当事人2019年出栏生猪595头、2020年出栏生猪120头、2021年出栏生猪514头，属于某省畜牧局、某省生态环境厅在关于调整畜禽养殖场规模标准的通知中调整后的规模养殖场：生猪年出栏500头以上（含500头）。
《环境保护法》第四十九条第三款规定“从事畜禽养殖和屠宰的单位和个人应当采取措施，对畜禽粪便、尸体和污水等废弃物进行科学处置，防止污染环境”。此处并未强调规模，而是指“从事畜禽养殖和屠宰的单位和个人”，即使规模小、污染小、环境影响小的养殖场，也不能不尽防治义务。《排污许可管理条例》第十四条规定，“从事畜禽养殖活动，应当采取科学的饲养方式和废弃物处理工艺等有效措施，减少畜禽养殖废弃物的产生量和向环境的排放量”，也没有将非规模养殖场排除在外。按照最新版《固定污染源排污许可分类管理名录（2019年版）》全覆盖要求，污染物产生量、排放量和环境影响程度都很小的企业事业单位和其他生产经营者，将以前未纳入行业、未纳入排污单位统统纳入排污许可管理。环境影响评价不好干预规模以下养殖场的建设行为，而排污许可则将其纳入登记管理类，无处可逃。
《环境保护法》第五十条规定，各级政府应当在财政预算中安排资金，支持……畜禽养殖和屠宰污染防治……。《水污染防治法》第五十六条第一款也规定，国家支持畜禽养殖场、养殖小区建设畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施。但都不能不履行环保义务。特别是《条例》第二十九条规定，进行畜禽养殖污染防治，从事利用畜禽养殖废弃物进行有机肥产品生产经营等畜禽养殖废弃物综合利用活动的，享受国家规定的相关税收优惠政策；第三十五条规定，畜禽养殖户自愿建设综合利用和无害化处理设施、采取措施减少污染物排放的，可以依照本条例规定享受相关激励和扶持政策。
针对“5”，因为无有任何证据以及造成死亡的证据，不予采纳。
针对“6”，处罚依据的是“污染防治配套设施未正常运行”，与有无监测数据关系不大，而且取样时有养殖工作人员签字，检测结果显示浓度高，也印证了未运行的后果危害。
案件启示
1督查查的重点在于，通过具体案件起到督政的核心作用。养殖所在地有关部门和相关村委会没有切实做到服务乡村发展，才是其目的，《条例》第四条的规定：扶持畜禽养殖污染防治以及畜禽养殖废弃物综合利用，也才能落到实处。因而，有关部门处理完后，要及时移送线索，至少也要解决当事人基于信任所在村和政府而遭受的相关损失。
2、基层处理部门要紧紧依据检查调查结果，实事求是地依法合理办理，而不论线索从何而来，更不能因而加重处罚或者偏离依法执法实际。
3、《畜禽规模养殖污染防治条例》的目的，在于防治畜禽养殖污染，推进畜禽养殖废弃物的综合利用和无害化处理，正如第六条指出的实质：“从事畜禽养殖以及畜禽养殖废弃物综合利用和无害化处理活动，应当符合国家有关畜禽养殖污染防治的要求，并依法接受有关主管部门的监督检查”，而不能认为“规模养殖”以外的“污染防治条例”，就不受规制。
4、鼓励当事人积极陈述申辩或者申请听证。执法及其处理会遇到很多问题，某些时候可能会因调查时间短、手段差、不全面、欠客观、现场误导以及情绪、上级压力等影响而忽视了当事人的某些权益，陈述申辩或者申请听证能将问题在做出决定前、由执法部门自己澄清，避免之后不必要的复议或者诉讼。
5、由以上分析可知：处罚条款虽然合适，但以“建设的污染防治配套设施未正常运行”来处罚，显然不够准确；若以“自行建设的配套设施不合格，也未委托他人对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理，畜禽养殖场、养殖小区即投入生产、使用”为由，则抓出要害而无可挑剔。
作者单位：河南省三门峡市生态环境局
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