未履行行政协议义务就该被罚有待商榷
【谷腾环保网讯】《环评未要求安装的设施，企业未运行被罚冤不冤？》一文认为，享受了政府给予的优惠政策和鼓励措施的企业就应当承担起对应的义务，一旦未尽应尽义务就应被处罚。对此，笔者认为有待商榷。
此文所指“企业事业单位和其他生产经营者，在污染物排放符合法定要求的基础上，进一步减少污染物排放的，政府应当依法采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施予以鼓励和支持”，笔者认为，这符合行政协议的形式要件，其性质应界定为行政协议，企业承担对应的保证设施正常运行使用义务是行政协议签订后按约履行义务这一契约精神的体现。根据行政处罚法定原则，“未尽到应尽的义务，就应该被处罚”这一观点有失偏颇，不履行行政协议义务不是行政处罚的依据。
《环境保护法》第31条规定，国家建立、健全生态保护补偿制度。《大气污染防治法》第3条规定，县级以上人民政府应当将大气污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划，加大对大气污染防治的财政投入；第14条规定，未达到国家大气环境质量标准城市的人民政府应当及时编制大气环境质量限期达标规划，采取措施，按照国务院或者省级人民政府规定的期限达到大气环境质量标准要求。
各地政府根据上述法律规定，以实现城市环境达标为目标，制定一系列政策，通过加大财政投入力度、采取经济补偿、限制使用、严格超标排放监管、限期达标治理等措施，同时配合使用“以奖代补”“以奖促防”“以奖促治”等方式，引导企业进行设备更新、工艺改造、技术创新、增加环保设施，以促进污染治理目标的实现。
企业自行或响应政府号召进行污染防治，按规定向政府申请享受优惠政策或者领取补助，各地具体运作方式不同。有的是政府与企业签订协议，协议明确双方的权利义务；有的是要求企业提供相应的证明材料，按照规定程序经审核后予以确认。笔者认为，以上方式符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）第一条的规定。
法律、行政法规规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职责，公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，行政机关只能根据《规定》第24条“经催告后不履行，可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行”。
根据行政处罚法定原则，只能对法律法规明确规定应当进行处罚的行为进行处罚。《环境保护法》《大气污染防治法》及相关法律法规均未规定对不运行环评文件要求之外的污染防治设施的行为进行处罚。故行政机关不能对其进行处罚，否则有行政权力越界、部门利益法制化之嫌。
如果企业因未运行设施而导致超过排放标准，或者超过重点大气污染物排放总量指标排放大气污染物的，则应根据《大气污染防治法》第99条第2款的规定进行处罚。如果运行设施不仅是行政协议规定的义务，而且是《排污许可证》中载明必须运行的设施，此种情况下企业没有保障其正常运行，则应按照《排污许可管理条例》第34条第2项及第44条规定，对企业及其直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行处罚。但是上述处罚均不是因为企业没有履行行政协议。
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