环境民事公益诉讼惩罚性赔偿的适用及规制
【谷腾环保网讯】值此公益诉讼立法的关键时刻，亟须探讨环境民事公益诉讼的惩罚性赔偿适用问题。党的二十大报告强调，“加强检察机关法律监督工作。完善公益诉讼制度”。其中，民法典首次将惩罚性赔偿纳入环境污染、生态破坏侵权责任（第一千二百三十二条），对生态环境保护意义重大，但该条表述为“被侵权人”有权请求相应的惩罚性赔偿，未明确公益诉讼可否适用，导致学界分歧甚大，且司法实践亦呈现混乱景象，需从解释论界清，防止过罚失当，以助推其科学适用。
环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿的学说歧见及实践困境
对环境民事公益诉讼是否可适用惩罚性赔偿，理论界和司法实践形成支持和反对两种观点。支持者认为，惩罚性赔偿与环境民事公益诉讼在制度功能上具有内在契合性，均蕴含生态环境保护的法目的。反对者认为，民法典第一千二百三十二条的用语为“被侵权人”，得以请求惩罚性赔偿者为特定的受害者，而公益诉讼缺少特定受害人，惩罚性赔偿无法在公益诉讼适用。司法实践亦未形成共识。有的法院支持惩罚性赔偿的主张，主张这契合民法典保护生态环境的内在意旨。但是，有的法院认为，公益诉讼惩罚性赔偿尚无明文规定，应不予支持。
为此，以下问题亟须回答：在环境民事公益诉讼中适用惩罚性赔偿是否具有正当性？民法典第一千二百三十二条中“被侵权人”仅指普通的私法受害人，还是包括作为不特定受害人代表的检察机关和环保组织？惩罚性赔偿在民事公益诉讼中的泛化适用有何弊端？如何确定惩罚金额的衡量因素与具体的赔偿标准？这些问题也是困扰司法裁判的难点。
环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿的证成
惩罚性赔偿与传统私法责任不同。传统私法责任最关注如何补偿或分担损失。与此不同，民法典确立惩罚性赔偿（第一千二百三十二条）的制度意蕴并非填补损害，而是加大故意污染环境、破坏生态行为的违法成本，本质是运用私法机制实现本应由公法实施的惩罚和威慑功能，警示其他潜在的侵权者，起到预防违法的法效果。
环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿具有正当性。第一，从请求权主体看，需通过公益诉讼救济生态环境损害。国家规定的机关或法律规定的组织有权提起诉讼，具体包括检察机关、符合条件的社会组织（环境保护法第五十八条第1款）。第二，从受损客体看，适用惩罚性赔偿契合救济生态环境损害的实践需求，仅适用填补性损害赔偿无法阻遏严峻的生态环境污染趋势。第三，从体系解释看，民法典将环境污染、生态破坏明确为环境侵权类型，扩大了环境侵权的客体范围，使此类诉讼拥有了实体法依据。第四，从救济范围看，若仅依循填补原则，可能忽视所受损失者的多数性、环境和生态修复的长期性、生态环境损失的潜伏性。第五，从法功能看，故意污染环境、破坏生态的行为对生态环境造成严重损害，巨大的经济利益往往诱使行为人罔顾法律。此时，传统民事侵权责任的填补性、行政处罚的严格法定性，已无法进行遏制，而惩罚性赔偿可对加害行为进行威慑或阻遏。
环境民事公益诉讼泛化适用惩罚性赔偿的弊病
其一，在公益诉讼中，若不加区分地泛化适用惩罚性赔偿，会产生较私益诉讼更严重和不利的法效果。惩罚性赔偿蕴含报复性元素，仅能作为填补性赔偿的补充。若泛化适用，一方面将使侵权人不能承受责任之重，另一方面也极易使公众产生“司法机关借保护生态环境公益之名行制裁当事人之实”的错觉，引发不良法效果。
其二，泛化适用惩罚性赔偿易致多重法律责任叠加。若生态环境侵权行为同时涉及行政违法，乃至刑事犯罪，那么，就会出现公益和私益的交织，且蕴含民事、行政和刑事等多重法律关系，侵权人需面对民法中的填补损害赔偿、惩罚性赔偿以及行政罚款，甚至刑事罚金这四重叠加性的财产性赔偿或处罚，将无法承受“一事数罚”之重，会极大影响行为自由。
其三，泛化适用惩罚性赔偿违反合法和必要性原则。依循私法自治原理，除非具有合法依据且契合必要性，检察机关作为公权机关都应秉持谦抑性，坚持穷尽其他更优机制原则，谨慎介入私法领域。若经由环保行政执法可实现生态环保的目的，检察机关便无必要提起民事公益诉讼，其应作为穷尽其他救济手段之后迫不得已适用的“替补”制度。
其四，泛化适用惩罚性赔偿会冲击民事诉讼对抗性。其中，检察机关角色的双重性（起诉主体和法律监督者）以及民事诉讼的制度构造，共同决定着其提起公益诉讼应秉持谦抑性。在公益诉讼中，检察机关亦需恪守民事诉讼的基本原理、原则和程序，既不应影响审判机关的中立性及司法权的固有边界，也不能影响其他诉讼当事人处分权的行使。
环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿的规制
为防止惩罚性赔偿在环境民事公益诉讼中泛化适用，需规制其适用条件。首先，侵权行为具有违法性。这和填补性损害赔偿不同，根源在于此项制度蕴含的惩罚性本质。其次，侵权人具有主观故意性。若侵权人没有主观故意，就没有惩罚的必要。再次，污染环境、破坏生态造成严重后果。这种严重后果须客观上已发生，而不能处于将发生的状态。它在预防性环境民事公益诉讼中不应适用。最后，请求权人对适用惩罚性赔偿应负举证责任，这与一般环境污染侵权举证责任倒置不同。
未来立法中，应明确惩罚性数额的衡量因素和赔偿标准。第一，应考量侵权人的恶意程度，使具体金额与行为的违法性和主观恶意相对应。第二，具体数额需视案件事实、行为违法性质、污染物种类、污染环境和破坏生态行为的情节、污染环境或破坏生态的程度、侵权人获益状况、认知水平、承担责任的经济能力、有无采取积极补救措施等而定。第三，惩罚性赔偿更多应在填补性损害赔偿、行政罚款、刑事罚金适用后仍无法弥补生态环境损失时方得适用，若此三项法律责任已起到相应法律效果，惩罚性赔偿就不应再“越俎代庖”。第四，宜以侵权人导致损害金额或非法获利金额为基数，设置惩罚性赔偿的倍数幅度，以限制司法机关恣意裁量，实现适用但又不泛化或滥用惩罚性赔偿的法目的。
（作者系东南大学法学院教授，最高人民检察院民事检察研究基地主任 原文刊载于《政法论坛》2023年第6期）
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