生态环境分区管控能够避免“政策一般粗”“管理一刀切”
【谷腾环保网讯】今年3月，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加强生态环境分区管控的意见》（以下简称《意见》）印发，为科学指导各类开发保护建设活动提供了行动指南。如何做好生态环境分区管控与国土空间规划制度的衔接？生态环境分区管控如何助力绿色低碳发展？各地有哪些做法值得借鉴？针对这些问题，本报记者对生态环境部环境规划院战略规划所副所长、生态环境分区管控中心主任、研究员于雷进行了专访。
将区域划分为优先保护、重点管控、一般管控三类管控单元并实施分类管理
中国环境报：《意见》指出，实施生态环境分区管控，对于推动高质量发展具有重要意义。在您看来，生态环境分区管控将如何平衡发展与保护，助推经济社会高质量发展？
于雷：生态环境分区管控紧密衔接区域发展与保护需求，将区域划分为优先保护、重点管控、一般管控三类管控单元并实施分类管理，能够有效避免“政策一般粗”“管理一刀切”，在推动解决突出生态环境问题的同时，为高质量发展腾出容量、拓展空间。我认为，可以从管控单元划分、准入清单编制和实施应用3个维度来阐述。
首先，在管控单元的划定过程中，以生态保护红线为基础，对生态功能重要、生态环境敏感脆弱的区域实施优先保护，守牢自然生态安全边界。对生态环境质量改善压力大、资源能源消耗强度高、污染物排放集中、生态破坏严重、环境风险高的区域进行重点管控，守住生态环境质量底线，助力各地在生态保护工作中落实管控要求，指导生态系统保护、修复规划的制定与实施。比如，河北省衡水市将衡水湖自然保护区划为优先保护单元，将周边区域划为重点管控单元，严格落实保护区内现有企业清退、村庄外迁、禁止违规开发建设活动等管控要求，有效降低了衡水湖环境风险，助力区域生物多样性改善和生态环境质量提升。
同时，在准入清单的编制过程中，针对优先保护单元加强生态系统保护和功能维护，针对重点管控单元强化污染物排放管控和环境风险防控，一般管控单元保持生态环境质量基本稳定。通过对三类单元实施差异化精准管控，实现优先保护单元更好保护、重点管控单元更好开发。在山东省青岛市即墨区，辖区内24家热镀（浸）锌企业通过生态环境管控单元优化产业布局，以单元准入要求和排放标准助推热镀锌企业升级改造。在企业优化和升级改造的过程中，即墨区还建立了生态环境准入清单与排污许可等制度联动机制，促使热镀锌行业集聚发展、集中治污，引导产业绿色低碳转型升级。
此外，在分区管控成果的实施应用过程中，将生态保护、环境质量、资源利用等方面的政策要求集成化、空间化和信息化，支撑高效、便捷、智能的决策应用。政府在宏观决策过程中，可以依托生态环境分区管控快速做出判断，提前规避重大战略、规划、项目决策风险，降低行政成本，减少投资风险。企业可以通过自主查询，主动规避违规风险，提升生态环境源头预防水平和效能。2019年以来，浙江、重庆、广东等省（直辖市）陆续推出“三线一单”生态环境分区管控平台开放查询服务，实现了环境准入一键查，为招商引资、项目选址选线提供方便、快捷的环境合理性研判依据。
与国土空间规划关系密切，在各自领域坚持底线思维、系统思维，共享一套生态保护红线成果
中国环境报：《意见》提出，要加强生态环境分区管控与国土空间规划的动态衔接。生态环境分区管控与国土空间规划的关系是什么？在您看来，如何做好两者之间的衔接，优化开发保护格局？
于雷：生态环境分区管控与国土空间规划关系密切，在基础底图、生态保护红线、法定保护区域等方面保持一致，同时又在管理对象、管理尺度、管理手段等方面存在显著差异。两项制度在各自领域坚持底线思维、系统思维，实施系统治理、综合治理、源头治理，共同保安全、促发展。
下一步，要落实《意见》相关要求，按照“充分衔接、各有侧重、协同发力、分步推进”的思路，有序推动生态环境分区管控与国土空间规划的衔接，形成制度合力。做好两者的衔接，要从包括制度、成果、应用和工作保障等方面协同推进。
一是加强制度衔接。在生态环境分区管控方案制定、单元划定、清单编制、信息共享等方面做好与国土空间规划的充分衔接，积极推动将制度衔接要求纳入国土空间规划、生态环境保护等相关法律法规制修订，在相关管理制度体系和标准规范体系中深化细化衔接要求，做好相关研究及试点工作。
二是加强成果衔接。在生态环境分区管控方案制定过程中，与国土空间规划采用统一的国家基础地理信息地图，共享一套生态保护红线成果。建立常态化的成果共享机制，畅通平台互联互通渠道，提高衔接工作的准确性和时效性。在分区管控方案动态更新和定期调整工作中，做好与“三区三线”成果的动态衔接。比如，山东省济南市分区管控与国土空间规划在编制过程进行多轮次充分对接，其中分区管控基于国土空间生态保护红线及自然保护地优化成果，形成生态空间分区管控成果。国土空间规划参考分区管控的水、气、土等环境要素污染模拟评价结果，确定市域通风廊道、城镇污水处理设施重点布局区域、新旧动能转换起步区城镇产业组团分类、黄河生态风貌带生态修复、南部山区生态修复重点区域等成果，并在相关区县国土空间规划中进一步细化落实，共同指导区县级国土空间规划编制。
三是加强应用衔接。建立协同联动工作机制，依托各级数字化平台，通过设立平台并联审批接口、相互开放使用权限、共用智能分析应用模块功能等方式，协同支撑重大战略制定、重大政策制定、重大规划编制、重大项目落地，科学指导各类开发保护建设活动。比如，福建省厦门市分区管控和国土空间规划均采用全市“多规合一”平台对建设项目进行并联审批，分区管控重点审核项目拟选址所在管控单元及清单的环境要求符合性，国土空间规划重点审核项目拟选址的用地分类符合性，双方结论一致则通过，不一致则建议重新选择。
四是要加强工作保障，充分利用相关技术交流平台，加强交流研讨，围绕两项制度理论、技术、管理、应用等方面衔接，开展重大课题研究，不断探索衔接新路径、新模式，加强对基层工作的指导与培训，提升基层管理机构技术能力，规范各地衔接工作。
实现从源头厘清减污、降碳、管控单元三者间的关联机理
中国环境报：《意见》明确指出，要开展生态环境分区管控减污降碳协同试点。记者注意到，目前已有部分地区开展了这项工作，请问成效如何，下一步有何打算？
于雷：2022年以来，为建立与碳达峰碳中和工作统筹协调的生态环境分区管控体系，在生态环境部统一组织推动下，全国16个地区分地市、县市区、开发区3个层级开展了生态环境分区管控减污降碳试点工作，结合地方实际，针对生态环境分区管控减污降碳协同技术体系构建路径进行了探索。
从现状来看，通过大气污染物和碳排放行业特征、空间特征及演变趋势，识别减污降碳协同管控的重点领域和重点行业；在此基础上，根据碳、污的同根同源性，识别重点区域和单元。目前，在广州、烟台和临沂都已探索建立了二氧化碳和大气污染物一体化排放清单，实现了从源头厘清减污、降碳、管控单元三者间的关联机理。
从减污降碳协同性上分析，统筹分区管控中大气环境质量底线目标、能源利用上线目标与碳排放总量和强度目标、能耗“双控”目标等，从产业布局优化和结构转型、治污工艺和生产工艺升级、能源清洁低碳转型、资源循环利用、低碳降碳技术等角度梳理相关部门政策措施，建立量化评估体系，筛选协同控制效果、经济性较好的政策和技术措施，构建减污降碳协同措施库。烟台、南通、准东、重庆等地分别采用了弹性系数、归一化指数、波士顿矩阵、协同坐标等量化评估方法进行了减污减碳协同分析，筛选出了适合本地协同控制的任务措施。
从准入清单优化上看，在既有准入清单基础上，按照“识别重点单元减污降碳协同特征—衔接减污降碳措施—优化清单要求”的技术路径，结合地方部门、重点行业协会和企业意见建议，将减污降碳措施落实到生态环境准入清单中。如邹平市从措施库中挑选电解铝、钢铁、电力、焦化等减污降碳协同性较高的重点行业措施，探索建立行业层面准入清单。
虽然试点工作取得积极成效，但在部门协调衔接、基础分析、关键方法选取和规范等方面仍有待进一步强化探索。未来要在总结第一阶段试点经验的基础上，结合地方特点，分类开展下一阶段试点工作，深入探索生态环境分区管控与减污降碳协同管控的技术路径和管理模式，形成可复制、可推广的经验，为相关技术和管理要求制定提供支撑。
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