补办环评，是否需要先对“未批先建”“未验先投”进行处罚才可批复？
【谷腾环保网讯】近日企业来信咨询，“本人工厂已建多年并投入使用，被生态环境部门处罚“未批先建”违法行为后，开始补办环评，当地生态环境部门提出，必须“未批先建”和“未验先投”违法行为都被处罚后，才能出具批复文件。但是根据相关法律法规，未验先投应该是在取得环评手续后，未进行验收就投入运行的行为叫做未验先投，目前并未取得环评手续，并不存在未验先投的情景，所以特此咨询生态环境部门要求是否合理合法”。笔者就企业来信咨询问题，对补办环评手续是否需要对“未批先建”和“未验先投”违法行为进行处罚开展讨论。
“未验先投”违法行为是否存在？
根据《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》（法工委复〔2007〕2号）：“关于建设项目未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别依照《环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定作出相应处罚。”明确了“未批先建”和“未验先投”违法行为不存在牵连关系，应当分别对两者进行处罚。
同时，未取得环评手续并且未开展验收的违法行为从情节上比取得了环评手续但是没有开展验收的违法行为更严重，按照过罚相当的原则，项目未取得环评手续并且未经验收即投入使用的行为，应当适用“未验先投”进行处罚。
“未批先建”和“未验先投”违法行为都被处罚是否是取得环评手续的前置条件？
《关于进一步加强环境影响评价违法项目责任追究的通知》（环办函〔2015〕389号）规定，各级环境保护部门应当严格依法对存在‘未批先建’等环评违法行为的建设项目实施行政处罚。在责任追究完成前，各级环境保护部门不得通过其环评审批或竣工环境保护验收。对于未依法实施行政处罚、未按处罚要求整改到位的环评违法项目，一律不予受理其环评文件、竣工环境保护验收申请。因此，对“未批先建”违法行为未经行政处罚并整改到位的，生态环境部门一律不受理建设单位的环评文件。
《关于加强“未批先建”建设项目环境影响评价管理工作的通知》（环办环评〔2018〕18号）规定，环保部门应当按照本通知第一条、第二条规定对‘未批先建’等违法行为作出处罚，建设单位主动报批环境影响报告书（表）的，有审批权的环保部门应当受理，并根据技术评估和审查结论分别作出相应处理：对符合环境影响评价审批要求的，依法作出批准决定，并出具审批文件；对存在《建设项目环境保护管理条例》第十一条所列情形之一的，环保部门依法不予批准该项目环境影响报告书（表），并可以依法责令恢复原状。虽然环办环评〔2018〕18号文件和环办函〔2015〕389号文件表述不同，但是文件的精神依旧是对存在“未批先建”“未验先投”等违法行为的建设项目要以先行政处罚才能受理环评文件的前置条件。
关于“未批先建”和“未验先投”违法行为的法律适用问题
根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。如果该“未批先建”的违法行为自建设终了之日起超过两年未被发现的不再给予行政处罚。但根据《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函〔2018〕31号）规定，由于“未验先投”违法行为一直处于连续或者继续状态，因此，笔者认为，即使“未批先建”违法行为已超过两年行政处罚追溯期限，生态环境部门仍可以对“未验先投”违法行为依法作出处罚，不受“未批先建”违法行为行政处罚追溯期限的影响。
作者单位：泸州市生态环境保护综合行政执法支队
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