关于排污许可证重新申请条款的探讨
【谷腾环保网讯】在生态环境部与上海市发布的排污许可违法违规典型案例中，有多个案例涉及“未重新申请取得排污许可证排放污染物”，处罚力度等同于“无证排污”。《排污许可管理条例》（以下简称《条例》）第十五条规定了应当重新申请排污许可证的三类情形，成为备受关注的援引条款。对该条款进行研讨，笔者发现其中某些情形与《条例》其他规定存在冲突与不明确的地方。本文将聚焦排污许可证重新申请条款，探讨该条款在实际适用中的困惑，并提出相关建议。
《条例》新增重新申请排污许可证的规定
《条例》第十五条规定，在排污许可证有效期内，排污单位有下列情形之一的，应当重新申请取得排污许可证：(一)新建、改建、扩建排放污染物的项目；(二)生产经营场所、污染物排放口位置或者污染物排放方式、排放去向发生变化；(三)污染物排放口数量或者污染物排放种类、排放量、排放浓度增加。笔者试图疏理该条款的出处与发展脉络，但在此前发布的《排污许可证管理暂行规定》《排污许可管理办法（试行）》，以及《排污许可管理条例》（草案征求意见稿）中，均未对应当重新申请排污许可证的情形做出规定，也未能找到该条款相关的立法资料。
笔者推断，该条款可能源自于建设项目重大变动清单的相关规定，条款中的第二、第三两类情形与《污染影响类建设项目重大变动清单（试行）》的文本内容有较高重合度；加之重大变动不适用于已完成竣工验收的建设项目，该条款将相关重大变动内容转化为需要重新申请排污许可证的情形；又由于《条例》不宜做出同清单一样的细致规定，仅对要点进行罗列，从而呈现出如今的条款表述形式。
应当重新申请取得排污许可证的若干情形
新、改、扩建建设项目：
新建、改建、扩建排放污染物的项目，应当重新申请排污许可证。新建、改建、扩建排放污染物的项目，一般情况下必然带来污染物排放口数量、污染物排放种类、排放量等增加。如未重新申请排污许可证，则该新增项目是完全处于排污许可监管之外，此类情形适用《条例》第三十三条，以“无证排污”予以处罚，符合行政处罚“过罚相当”原则，公开发布的典型案例大部分属于该种情形。
污染物排放种类增加：
污染物排放种类增加，应当重新申请排污许可证。该类情形常见于涉一类污染物排放企业，擅自变更生产工艺，导致出现未载入排污许可证的一类污染物因子，新增一类污染物排放未纳入排污许可监管，以“无证排污”进行处罚。上海市有对该类违法行为进行查处，并入选为生态环境部发布的典型案例。
污染物排放口位置、数量（增加）、排放方式、排放去向发生变化：
污染物排放口位置或者污染物排放方式、排放去向发生变化，污染物排放口数量增加，应当重新申请排污许可证。与此同时，《条例》第三十六条规定，污染物排放口位置、数量、排放方式、排放去向不符合排污许可证规定，处2万元以上20万元以下的罚款，与上述应当重新申请排污许可证的情形存在重叠交叉。
以文义解释的方式进行解读，在取得排污许可证后，污染物排放口位置、排放方式、排放去向发生变化，和排放口数量增加属于应当重新申请排污许可证的范畴，处罚依据是《条例》第三十三条。但如果污染物排放口位置、排放方式、排放去向与排污许可证不一致，是由于申报排污许可证时出现错误所致，而排污单位并未及时调整排污许可证内容，以及排放口数量减少（包括申请时漏报和申请后主动取消两种情况）则适用《条例》第三十六条。
笔者以在环境执法中较为常见的排放口数量与排污许可证记载不一致的情形为例，在污染物排放总体情况不发生改变的情况下，排污单位弃用1个排放口、新增两个排放口，或是将废气无组织排放改为有组织排放，对于这一有利于环境保护的改进措施，执法部门以“无证排污”予以处罚是否合理；如果考虑违法行为未对环境造成不利影响，对排放口数量增加的情形，适用《条例》第三十六条进行处罚是否合法，值得进一步商榷。
污染物排放量、排放浓度增加：
污染物排放量、排放浓度增加，应当重新申请排污许可证。《条例》第三十四条规定了超过许可排放浓度、许可排放量排放污染物的法律责任。笔者认为，污染物排放量、排放浓度增加的情形，应当是区分于超总量排放和超标排放两类违法行为。即便污染物排放量、排放浓度增加，但两者仍然在排污许可证许可的总量和浓度限值内，又不涉及新改扩建建设项目、污染物排放种类增加等情形，此种情况是否应当进行处罚？如果予以处罚，如何认定增加了排放量和浓度？条款是否有必要单独规定这样两种情形？
生产经营场所发生变化：
生产经营场所发生变化，应当重新申请排污许可证。根据《条例》第六条第二款规定，排污单位有两个以上生产经营场所排放污染物的，应当按照生产经营场所分别申请取得排污许可证。排污单位生产经营场所发生变化，自然应当就“新增”的经营场所申请排污许可证，否则，可以依据《条例》第三十三条第一款直接认定为“未取得排污许可证排放污染物”。
对重新申请排污许可证条款修订的建议
笔者建议，限缩《条例》第十五条的适用范围，保留新建、改建、扩建排放污染物的项目和污染物排放种类增加的情形，删去生产经营场所发生变化和污染物排放量、排放浓度增加的情形，修改污染物排放口数量、位置或者污染物排放方式、排放去向发生变化的情形。对该条款修订为：在排污许可证有效期内，排污单位有下列情形之一的，应当重新申请取得排污许可证：(一)新建、改建、扩建排放污染物的项目；(二)污染物排放口数量、位置或者污染物排放方式、排放去向发生变化，导致不利环境影响加重的；(三)污染物排放种类增加。
对于第二种情形，增加“导致不利环境影响加重的”的限定，给予了执法机构对第三十三条和第三十六条选择适用的依据，规避了原条款适用上可能存在的“合法不合理”或“合理不合法”的情形。其中现行条款中的“污染物排放量、排放浓度增加”可以作为导致不利环境影响加重的内容之一；同时可以参照《污染影响类建设项目重大变动清单（试行）》的相关情形，例如第9条规定，新增废水直接排放口；废水由间接排放改为直接排放；废水直接排放口位置变化，导致不利环境影响加重的；第10条规定，新增废气主要排放口（废气无组织排放改为有组织排放的除外）；主要排放口排气筒高度降低10%及以上的。
作者单位：上海市生态环境局执法总队
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