增强排污许可制改革的系统性整体性协同性
【谷腾环保网讯】党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出，落实以排污许可制为核心的固定污染源监管制度。近日，生态环境部印发《全面实行排污许可制实施方案》（以下简称《实施方案》），对深化排污许可制度改革、建立以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系做出系统安排。
党的十八大以来，生态环境部贯彻落实党中央、国务院决策部署，以改善环境质量为核心，立足基础、着眼长远，逐步探索排污许可制度与其他固定污染源生态环境管理制度的衔接融合，为提高管理效能和改善生态环境质量奠定了坚实基础。
深刻理解排污许可制在固定污染源监管制度体系中的核心地位
以排污许可制为核心，理顺固定源监管制度体系。长期以来，排污许可、环境统计、总量控制、环境影响评价、“三同时”、环境保护税等各项环境管理制度间相互衔接不够顺畅，存在“数出多门”的问题。作为整合各项制度的固定源管理“底座”，需明确排污许可制的核心地位，理顺固定污染源环境管理流程，构建环境影响评价、总量控制管准入，排污许可、污染物排放标准管排污，环境监测、环境执法管落实，环境统计、环境考核管效果的固定污染源生态环境管理体系，力求实现精简高效、有机衔接、发挥合力。通过环境管理大数据基础平台的申报、审批、管理、统计，推动用“一套数据”取代“多套数据”，提高了对固定源的科学管控和精细治理。
以排污许可制为核心，提升固定源监管效能。排污许可证是排污单位在生产运营期间接受生态环境部门监管应当遵守的主要法律文书，是环境影响评价、总量控制中相关措施和标准落实的主要抓手，也是环境监测、环境执法等的重要依据。将排污单位水污染物、大气污染物、工业固体废物和工业噪声等污染物排放行为和要求纳入排污许可管理，进一步整合环境监管要求，对污染物排放行为进行统一规范和约束，将污染控制要求、监测数据、执法数据等信息共享到一个信息平台，是推动排污单位落实生态环境保护主体责任的有效路径。
以排污许可制为核心，持续推动环境质量改善。随着排污许可制度改革不断推进，其体现在精准治污、科学治污、依法治污中的作用和效能不断释放，通过“量”和“浓度”两方面的管控，立足排污单位所在区域的环境质量改善阶段性目标要求控制和削减污染物，为保障生态环境质量改善奠定了良好的基础。守好排污单位污染物排放量上线，将执行的污染物排放标准落实到排污许可证中，依证监管压实责任，有助于不断提升行业规范化治理水平。
推进排污许可制度改革要更加注重顶层设计和整体谋划
自全面启动排污许可制改革以来，我国已基本实现了固定污染源排污许可全覆盖，排污许可法律法规体系基本健全，制度体系和技术体系逐步完备，为排污许可制改革的深入实施奠定了良好基础。
生态环境部推动修订环境影响评价名录，衔接排污许可管理类别，修订环评审批基础清单，不断探索管理内容衔接。发布《关于加强排污许可执法监管的指导意见》等文件，部署构建以排污许可制为核心的固定污染源执法监管体系工作任务。制定火电行业环境统计和排污许可执行报告“统一信息报表”，有序推动火电行业环境统计与排污许可证执行报告融合管理。持续推动排污许可平台与污染源监测数据平台、执法监管系统等平台衔接，取得了显著成效。而且，依托顶层设计与地方实践有机结合的改革推进模式，组织江苏、浙江等14个省（自治区、直辖市）开展了54项环境管理制度与排污许可制度衔接与联动试点工作，在法治框架内大胆探索、积极创新、先行先试，形成可复制、可借鉴、可推广的示范经验。
当前，排污许可制度改革进入深水区，涉及领域更广、面临问题更复杂，靠某个部门单兵突进行不通，靠几项改革举措零敲碎打更行不通，必须更加注重顶层设计和整体谋划，增强各项改革间的关联性、系统性。一方面，要勇于实施刀刃向内的改革，敢于啃硬骨头，解决长期积累的制度深层次衔接不畅问题；另一方面，要不断强化各项制度的相互衔接、相互促进，注重改革的系统性、整体性、协同性，共同推动美丽中国建设步伐。
深化排污许可制改革，要创新驱动强化改革的内生动力。创新是引领发展的第一动力，是深化改革的重要支撑。在排污许可制改革进程中，既要加强制度自身改革进行中的探索和创新，也要在制度衔接融合中探索创新路径，深入推动制度体系的变革与优化，为深化改革注入强大动力。
排污许可制改革必须始终坚持为人民服务的初心，为排污单位减负，以精简高效、衔接顺畅的制度，提升监管效能。并且充分尊重公众参与意愿，创造公众参与社会监督的条件，让更多人参与到制度落实与监督中来。
全面实行排污许可制，推动核心制度改革精准落地
作为生态文明体制改革的重要组成部分，以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系改革，是对现有固定污染源管理体系的梳理和再造，是一场深刻的生态环境领域改革，也是一项复杂的系统工程，这就要求必须增强改革的系统性、整体性、协同性。
系统谋划，增强改革的系统性。为更好落实《实施方案》，要将各项制度的衔接贯通作为制度改革的出发点和落脚点，明确制度衔接的顶层设计，规划合理的改革路径，明确目标、重点改革任务以及具体衔接要求。注重抓重要领域和关键环节，努力做到全局和局部相配套、治本和治标相结合、渐进和突破相衔接，实现整体推进和重点突破相统一。通过改革措施的组合和优化，推动制度创新和机制完善，通过系统集成加强制度之间的衔接和配合，形成和构建更加完善、更加科学的制度体系，更好地推动制度优势转化为治理效能。
全面部署，增强改革的整体性。在整个机制体制改革构建过程中，“不仅要把‘块’切好，还要把‘条’理顺”。要聚焦多项生态环境保护制度在深度和广度上进一步衔接融合的问题，紧扣污染物排放量这一主线，统筹推动排污许可和环境影响评价、总量控制、生态环境统计、环境保护税等制度的衔接，构建以排污许可证为核心的自行监测监督管理机制，将排污许可证作为固定污染源监管执法的主要依据，形成从准入到监管的有机统一、相互补充、相互协调、闭环管理的固定源监管制度体系。
统筹发力，注重改革的协同性。改革的协同推进，要重点把握好改革方案、改革落实、改革效果三个环节。顶层设计要协同推进，推动改革由点及面、串点成线，形成整体效应。涉及各项制度改革的内容，相互要留有制度接口，统一要求。改革协同要贯彻到落实环节，以明晰的统筹部署引领扎实的改革措施，通过制度间的协同配合，解决意见分歧、相互掣肘等问题。生态环境保护制度要相互促进、相向而行，并发挥好不同要素部门和各级管理部门的积极性，完善上下协同、条块结合、精准高效的改革落实机制。既要保持刀刃向内的内生动力，也需要激发协调推进的改革活力，认真谋划抓好改革试点创新，在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在改革成效上相得益彰，实现多制度联动协调，以协同聚合力，不断提高固定污染源环境管理水平。
作者系生态环境部环境工程评估中心排污许可技术部主任
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