日本二噁英减排控制的历程、经验与启示
在我国2001年5月签署的《关于持久性有机污染物(POPs)的斯德哥尔摩公约》(下文简称《公约》)中 ,两类二噁英(多氯联苯并2对2二噁英和多氯联苯并呋喃)被列入首批控制名单。根据《公约》要求 ,各缔约方必须在《公约》生效两年内提交淘汰削减POPs的国家实施方案(NIP) ,其中二噁英减排是整个NIP的重点和难点。
二噁英不同于一般污染物,它在许多燃烧或化工过程中无意形成,排放源涉及行业众多。此外,二噁英的监测分析设备昂贵、流程复杂、成本高。故二噁英减排控制同时面临着技术与实施的双重挑战。
本文对日本近20年来二噁英减排控制的历程进行分析 ,总结其成功经验和教训 ,供我国二噁英减排控制工作学习和借鉴。
1 日本的二噁英问题
自20 世纪 80 年代起 ,日本一些政府机构和民间团体开始调查二噁英排放情况和主要环境介质中的含量 ,如 1984 年对垃圾填埋场周围环境中二噁英的调查、1986 年对大气中二噁英的连续监测、1990年对水中二噁英的调查等。
1997年6月 ,大阪府能势町在焚烧设施的烟气中检出了二噁英毒性当量 (TEQ) 高达 180150ng/ m3,随后在焚烧设施周围的土壤中也发现二噁英 TEQ 最高达到 8500 ng/ g ,远远高于世界上其他地区所报道的二噁英环境浓度 ,因此引起了日本科学家和相关部门的高度重视。
1. 1 二噁英排放源与排放量
以 1997 年清单调查的统计数据为基准 ,日本全年排放的二噁英TEQ 约为7602 g。其中93.9 %来自于生活和工业废弃物的焚烧;其次是金属冶炼工业过程 ,占 6.0 %;少量来源于吸烟、汽车尾气、森林火灾和火山活动等自然源 ,占 0.1%。
1. 2 主要环境介质中二噁英TEQ
据1998年日本环境省等6个机构联合开展的调查结果,各主要环境介质中二噁英TEQ如表1所示。
2 日本二噁英控制历程
2. 1 触发事件
1999 年2月 ,日本朝日电视台在其收视率极高的《新闻驿站》中 ,报道了埼玉县所市的蔬菜中存在二噁英TEQ 达 3.8 pg/ g 的消息 ,引起了公众的广泛关注。一方面迫于社会舆论的巨大压力 ,另一方面也是以此事件为契机 ,日本政府迅速地推出了一系列严格控制二噁英的措施。
2. 2 控制历程
1999年3月,日本首相主持召开了“二噁英防治对策相关内阁会议” ,会上提出了《二噁英对策推进基本指南》(简称 《指南》) ,确定二噁英减排目标为: “在未来的4 年中(自1999 年起) ,全国的二噁英排放水平应相对1997 年排放水平减少90 %” 。1999 年 7月,日本制定了《二噁英类对策特别措施法》 (简称《二噁英法》) ,该法于2000年1月正式实施。
3 日本二噁英控制的经验
回顾日本近 20 年来对二噁英的认识和控制历程 ,可以清楚地看到二噁英的减排控制决非是一个简单的政策问题或者技术问题 ,而是一个涉及面广、要求多管齐下和齐抓共管的系统工程。总结其经验,可以归纳为以下八个方面:
(1) 统一国家意志 ,驱动整体工作。作为国家意志的体现者 ,政府一方面必须在态度上对二噁英问题予以高度重视 ,将二噁英问题作为应优先解决的环境问题;另一方面对于如何解决二噁英问题必须有明确的思路。
日本由首相主持召开内阁会议 ,确立减排目标 ,颁布《指南》,体现了在二噁英问题上强有力的国家意志 ,为推行减排控制措施提供了前提条件。
(2) 建立协调机制 ,整合省厅职能。早在 1998年,日本政府就初步建立了 “二噁英防治对策相关各省厅会议” 制度 ,要求在现状调查的基础上强化省厅间协作体制 ,共谋二噁英防治对策。2001 年 ,日本政府根据 1999 年内阁会议的精神 ,将 “二噁英防治对策相关省厅会议” 调整为十省厅(内阁府、 总务省、外务省、文部科学省、厚生劳动省、农林水产省、经济产业省、国土交通省、环境省及警察厅)的局长级会议,以统一协调全国范围的减排控制活动。
跨省厅间协调机制的建立 ,使得国家与二噁英相关的各个机构实现了职能互补、立场一致 ,从而形成了推动二噁英减排控制工作的合力。
(3) 颁布专门法规,支撑减排措施。《指南》和《二噁英法》的制定,为后续减排工作的开展提供了立法上的依据。《指南》明确了日本二噁英减排控制工作的目标,并列出了为达到此目标而采取的八项对策。《二噁英法》是日本政府专门针对二噁英污染控制问题制定的法律,是政府进行减排控制工作的基本准则,对各项工作的开展具有规范和指导意义。
此外 ,日本政府还针对二噁英的减排需要 ,对原有的一些相关法律法规做了补充和修订 ,包括 《大气污染控制法》 (1968) 、《废弃物管理和公共清洁法》(1970) 、《关于特定企业的污染控制机构法》 (1971) 、《促进资源有效利用法》 (1991) 、《确定特殊化学品在环境中含量以及推广改进的控制措施法》 (1999) 、《建立循环型社会体制的基本法》 (2000)等。
法规政策上的改进 ,构成了日本二噁英减排控制的基础框架 ,对后续的各项减排措施的实施起到了重要的作用。
(4) 制订环境基准,控制健康风险。日本制订环境质量标准与排放标准的思路主要是基于两点:一是通过对二噁英的风险评价确定人体每天最大容许摄入量;二是通过环境调查弄清各种环境介质中的二噁英 TEQ ,从而确定各种途径的暴露水平。在此基础上,建立了针对各种环境介质的二噁英 TEQ 标准,以及二噁英 TEQ大气排放控制标准。
(5) 实行奖惩并举 ,推广减排措施。根据 《二噁英法》 ,日本制定了针对不同工业活动二噁英的减排计划 ,并在全国实施。一方面 ,对从事减排工作的团体或企业给予经济或者税率上的优惠待遇;另一方面 ,对不达标企业予以坚决关停 ,一些不能达到排放标准的焚烧炉、 炼钢电炉等设施被逐步废除。
(6) 建设监测能力 ,保障监督评估。一方面 ,日本明确了对环境介质以及排放源的二噁英定期监督评估机制 ,相关企业及地方政府根据 《二噁英法》 必须定期申报相关的数据。由于大部分的监测任务都是通过招标进行 ,从而在日本 “催生” 出了一个规模相当可观的二噁英分析行业。据不完全统计 ,目前日本从事二噁英分析的实验室已超过 300 家。
另一方面 ,国家对全国的二噁英监测机构实行严格的精度管理控制。环境省和厚生省等先后颁布了一系列二噁英标准监测分析方法 ,涵盖了大气、土壤、水体、底泥、烟道气、飞灰和水生生物等各种介质。2000 年 11 月制定了 《二噁英环境测定精度指南》,对实验室开展采样、前处理、测定以及结果报告等方面做了严格的规定;2001 年 3 月 ,制定了《在接受外界委托测定二噁英的时候确保可信性的指南》,主要规定了实验室需委托外部机构进行监测精度校准。同时 ,环境省对全国的监测机构进行定期的资格认证。截止2005 年上半年 ,通过环境省二噁英监测资格认证的机构达 134 家。
通过上述努力 ,日本成功地建立了标准化、高精度的二噁英监测系统。一方面为减排控制的效果提供了定量评估的手段 ,另一方面对实施减排措施的相关企业起到了很好的监督作用。
(7) 广泛宣传教育,提高公众意识。对二噁英的控制和减排,日本非常重视公众的理解与参与。《指南》中着重强调要通过宣传教育、 及时公开信息资料,争取公众对二噁英减排工作的广泛关注和支持。
从宣传教育的内容来看,重点是促进废弃物的循环利用。包括通过国家和地方政府的参与来改进废弃物处理场;对现有的废弃物进行适当的处理;减少废弃物的产生,尽可能延长产品的使用期;促进废弃物的分类收集和循环利用;建立循环型经济和社会体制。考虑到日本的二噁英主要来自垃圾焚烧过程,废弃物减量化对于二噁英减排将产生明显的影响。
宣传教育的组织工作主要通过两个层面开展: ①政府尽力做好信息公开工作:日本规定各都道府县以及官方监测单位应定时向公众发布二噁英监测报告,并提供相关信息,包括对健康和环境的影响、技术研发的结果、 国际动态和各种指标的意义。具体的形式包括:发行小册子类的印刷宣传品、 相关部门和机构的官方性质的文件等,以及通过各种媒体公布相关信息和研究结果; ② 鼓励民间环保社团(NGO)开展相关活动:在二噁英减排控制工作中,日本国内5 000多个NGO所做的努力不可忽略。政府每年拨出专款资助和鼓励 NGO的环保活动。
(8) 重视研究开发 ,促进持续发展。二噁英减排控制是复杂的系统工程 ,许多方面必须通过开展基础和应用研究来解决 ,从而为减排工作提供了理论和技术上的支持。例如:弄清二噁英对人类和环境的危害机制、 提供更加快速经济的检测办法、 针对特定行业二噁英减排开发最佳可行技术/最佳环境实践(BA T/ BEP) 、 开发含二噁英废物的安全处置以及受二噁英污染环境介质的修复技术、 完善二噁英毒性评价的方法和弄清溴代二噁英的具体危害等。
4 对我国二噁英控制工作的启示
与日本相比 ,我国在二噁英减排控制工作中所面临的困难是巨大的: (1)排放源种类和数量众多;(2)监测能力薄弱 ,底数不清; (3)缺乏跨部门跨行业的协调机制; (4)法律法规不健全; (5)技术研发严重滞后; (6)公众意识淡薄。
参考日本二噁英减排控制工作的经验 ,笔者认为 ,我国的二噁英减排工作应从以下三个层面入手。
4. 1 国家层面
中国政府正式批准 《公约》 ,表明了政府减排控制二噁英的决心。当前迫切需要解决的问题有两个:
(1) 尽早确立二噁英减排控制思路。由于前期基础较为薄弱 ,我国对于减排控制工作的具体思路尚未确立。因此 ,应尽快确立二噁英减排控制思路尤其是如何在弄清底数的基础上尽快出台近期、 中期和长期的二噁英减排工作计划。
(2) 尽快建立部委间协调机制。我国二噁英污染源涉及的行业和相关政府职能部门众多。建立一个由环保部门牵头、 主要相关部委参与的跨部门、 跨行业的协调机制 ,对全面协调全国的二噁英减排控制工作至关重要。
4. 2 操作层面
在部委间协调机制的指导下 ,牵头单位尤其是常设办事机构应开展一系列扎实有效的工作 ,重点解决下列三个问题:
(1) 加强监测能力 ,开展清单调查。可靠的二噁英监测能力是建立准确的排放清单的前提条件。在监测能力加强方面 ,我国应尽快建立具有资质的二噁英分析检测实验体系 ,以满足我国二噁英减排工作中监测调查的需要。同时 ,颁布政策 ,鼓励民间机构自行投资建立实验室 ,对于通过认证的机构 ,授予资质允许其进入二噁英监测市场。
在清单调查方面,采取 “抓住重点,逐步推进” 的原则,即首先按照初步估算结果选择重点行业、 重点排放源开展清单调查,在解决了重点问题的前提下再考虑向其他排放量较小的行业和排放源逐步拓展。
(2) 修进法律法规 ,完善标准规范。必须通过对现有法律、 法规、 政策的评估 ,考虑修订和完善为二噁英减排工作提供的法律依据和准则。在有必要的情况下 ,应考虑出台二噁英方面的专门立法。在弄清底数的基础上 ,应根据暴露风险评估和当前环境介质中二噁英的存在量综合考虑 ,制订出符合我国国情的二噁英控制排放标准和环境质量标准。
同时 ,我国应尽早组织力量研究 《公约》 秘书处公布的 《BA T/ BEP 导则》,结合我国排放源和行业的具体特点 ,尽快制订我国的BA T/ BEP 导则 ,用于指导各企业开展二噁英减排工作。在制定行业导则时,可以通过实施临时性的指南和重点示范项目 ,推动减排工作循序渐进地开展。并且通过这些临时性的指南和示范项目获得在相关行业中的实际应用情况,用以对其进行修正和改进。
(3) 完善监督机制 ,建立奖惩制度。明确企业和相关主管部门定期报数的义务 ,依据法规政策强制性地推行二噁英减排控制。同时 ,应建立奖惩制度,鼓励企业自觉采取减排控制措施 ,淘汰一批工艺落后、 环境成本高、 管理能力差的企业。
4. 3 公众层面
二噁英减排控制还必须依靠全社会的共同关注和参与。公众对二噁英危害的认识、对国家二噁英减排控制工作的认同将有力推动我国的二噁英减排控制工作的开展。
(1) 建立信息公开机制 ,增强公众关注程度。通过发行宣传册和设立二噁英相关数据公布热线等方式 ,建立及时准确的信息公开制度 ,确保公众知晓减排工作的最新进展和成果 ,包括对健康和环境的最新影响、 技术研发的结果和国际动态等 ,增强公众对二噁英减排控制工作的关注。
(2) 开展宣传教育活动 ,促进公众参与工作。通过公益广告形式 ,对公众开展宣传教育 ,增强公众对二噁英的认识 ,鼓励公众建立健康环保的生活方式,促进更多的公众自发地投入到二噁英的减排控制工作中来。在此过程中 ,传媒和各 NGO 可以发挥重要的作用。
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