解读将于11月1日起实施的《太湖流域管理条例》
我国首部流域综合性行政法规《太湖流域管理条例》将于2011年11月1日正式实施。这将为我国实现流域水资源配置、水资源保护、水污染防治和水环境综合治理以及防汛抗洪等开创先河。
“唐代诗人白居易就有诗曰：‘姑苏台榭倚苍霭，太湖山水含清光。’”近日举行的《太湖流域管理条例》新闻发布会上，国务院法制办副主任郜风涛一开口就引用了古人的诗句来描述太湖。实际上，太湖的贡献远不止于“秀美风光”。据统计，太湖水面面积2338平方公里。2010年太湖流域以占全国不到0.4%的国土面积，4.3%的人口，创造了占全国10.8%的GDP，人均GDP是全国人均GDP的2.5倍。
然而，随着经济社会的快速发展，太湖水开始呈现“病态”。太湖流域水资源管理与保护、水污染防治、防汛抗旱等方面先后出现问题。2007年无锡供水危机就是太湖水问题日趋复杂、水资源形势日益严峻的缩景和一次集中显现。
为了恢复太湖的往日风光，使太湖流域健康发展，水利部等有关部门为其开出了一剂综合药方。目的就在于将国家水资源管理与保护的法律制度在太湖流域具体化，将太湖流域水环境综合治理工作中经实践证明行之有效的各项措施规范化，实行比其他流域更加严格的管理和保护制度。解决“太湖水”多因素、长期积累、互相作用形成的综合问题。
综合治理
太湖流域已现“重疾”之态。称其为“重疾”是因为太湖流域不只关乎水质污染问题。
水利部有关负责人做出了“诊断”：洪水出路不足，防洪标准偏低，流域洪水与区域涝水叠加，流域防洪调度压力大；人口密度大，城镇化率高，水污染引发的水质型缺水和水环境恶化，致使饮用水安全问题日益突出；流域本地水资源不足和水质型缺水并存，用水缺口主要靠从长江引水和区域之间水资源重复利用等手段解决，流域不同行政区域间在水资源配置和保护上各有所需、缺乏统筹考虑，难以实现高效利用和合理配置；开发项目日益增多，污染物排放未得到有效控制，水污染防治任务艰巨；流域水域、岸线缺乏统一规划，圈圩、围湖造地未得到根本治理，导致太湖和流域骨干河道行洪调蓄能力降低。
综合问题还需综合治理。郜风涛介绍说，《太湖流域管理条例》共有9章、70条，主要内容包括：
——让太湖流域居民“有水喝、喝好水”。《条例》中强化了地方政府在饮用水水源保护方面的责任，要求地方政府建立饮用水水源日常巡查和监测制度，优先保障居民生活饮用水。
——让太湖流域水资源“合理配置、科学保护”。《条例》规定流域水资源调度要遵循统一实施、分级负责的原则，首先满足居民生活用水需要，并维持太湖合理水位；要求地方政府加强水功能区的监测和治理，健全节水、清瘀和地下水保护制度，定期组织清瘀和疏浚，禁止擅自开采承压地下水。
——让太湖流域水环境能够“由浊变清，由清变美”。《条例》明确要求建立流域排污总量控制制度；规定在太湖周边及主要入太湖河道两岸等重点区域，禁止新建、扩建化工医药等项目，禁止违法新建设排污口或者水上餐饮设施；要求地方政府推进农业面源污染治理和船舶污染防治，减少化肥和农药的使用量，合理确定水产养殖规模，禁止运输剧毒物质和危险化学品的船舶进入太湖。
——让太湖水域面积“不受蚕食、不再萎缩”。《条例》确禁止擅自占用水域岸线兴建建设项目，凡兴建建设项目导致水域面积缩小或者行洪、调蓄能力降低的，要采取补救措施；临时占用水域、滩地的，要及时恢复原状；禁止在太湖圈圩或者围湖造地，严格控制联圩并圩。
——让太湖流域治理措施“有保障、有监督”。为了确保太湖保护和治理的措施落到实处，条例完善了保障机制和监督措施，要求地方政府调整经济结构，优化产业布局，严格限制高耗水、高污染建设项目，合理建设生态防护林，加强对湿地和水生生物资源保护；对减少排污的企业和农民实施扶持；建立行政区域间的生态效益补偿机制；建立地方政府水资源保护和水污染防治目标责任考核制度。
易于操作
在环保部污染防治司司长赵华林看来，《条例》的特点之一就是“全”。从污染防治方面来看，“《条例》从生产、生活和生态三个方面对太湖流域管理作出全方位规定，涉及了工业生产、居民生活、禽畜养殖、农业种植、船舶运输、防汛抗旱、岸线保护、植树造林、增殖放流等等，这是目前最全的水污染防治条例。”
然而，这样一部流域综合性行政法规的操作性好坏将直接影响着其作用的发挥。《条例》的操作性如何？
“很多环境保护法规定都非常好，原则也好。但是，具体的条文不是太细，执行的时候有很多困难，这个条例从空间上规定的非常细。”赵华林说，《条例》针对太湖流域管理的每项工作都作出了细致要求，大大增强了可操作性，让各项工作有法可依、程序明确、操作简单，并且减少了执法部门的可操作空间，规定的非常具体。
首先，《条例》规定了空间范围。对河道内及两侧污染防治、分别对河口至10公里、10~50公里、整个流域内的禁止限制行为和保护要求作出了明确的规定。要求在太湖岸线周边500米范围内、饮用水源保护区周边1500米范围内和主要入湖河道岸线两侧各200米范围内建设生态防护林。
其次，《条例》规定了时限的要求，五年内太湖流域县级以上人民政府所在城镇和重点城镇的生活污水要纳入公共污水管网并集中处理，地方政府在一年之内对不符合脱氮除磷深度处理要求的污水处理厂进行技术改造。
第三，《条例》界定了责任主体。对生态补偿的原则和情景做了分类，明确了上下游之间补偿的各项条件；对于信息发布和共享，要求环保部门负责水质和污染源监测及信息发布，水利部门负责水资源监测及信息发布，年度监测报告则共同发布，对于部门之间的责任界定也是非常清楚的，既有分工，也有合作。
水利部有关负责人介绍说，条例的目的之一，是把现行的行之有效的实践做法和经验法制化，建立长效机制。这一目的，在《条例》中对“区域排污总量控制制度”的规定上得到了体现。并且，通过相关规定使其与其他的法规得到了有效衔接。
国务院法制办农环司司长王振江说，2008年时国务院批准的《太湖流域总体方案》，曾经规定了国家对总磷，总氮，氨氮，COD等重点水污染物实现总量控制，实践证明，还是收到了不错的成效。因此，这一经验就被收纳进了此次《条例》。
《水污染防治法》规定了区域排污总量控制制度，而这次《条例》也规定了流域排污总量控制制度，两者又当如何衔接？王振江说，《水污染防治法》，按照行政区域进行划分。有时，同一个行政区域可能会分属不同流域，或者跨不同流域。行政区域控制不超标不意味着整个流域不超标。此次《条例》是在《水污染防治法》的基础上，在流域方面进行统筹协调。
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