再生水回用市场化难在哪？
【谷腾环保网讯】尽管具有污水系统和供水系统的双重特征，但再生水行业仍长期存在“两不像”的问题：与传统污水系统不同——再生水有用户，具有一定的“产品”特性；与传统供水系统不同——水源更复杂、非同一水质供水。这些特征一定程度上导致了再生水行业的“非标”问题突出，难以实现真正的市场化，有价之路漫漫。
本文结合未来新水务系列会议中多位专家相关观点，以期系统探讨再生水充分市场化的路径及可能性，为关注该领域的行业人士提供参考。
1.用于生态补水——排放式回用难以兑价
根据典型地区再生水利用配置试点中期评估结果，政策驱动再生水回用规模逐年上升，部分严重缺水城市的再生水利用目标已达成。从利用领域看，再生水可用于生态补水、工业生产、城市杂用、农业灌溉等领域，而我国目前主要用于河道内生态补水，用于生产生活的比例并不大。这样的应用结构，被业内称为“排放式回用”。
以生态补水为主题的综合回用，从企业视角来看属于to G业务，一般是由政府购买服务。这一模式在各级文件中有所体现：《关于推进污水资源化利用的指导意见》和《典型地区再生水利用配置试点方案》中都有提及，对于提供公共生态环境服务功能的河湖湿地的生态补水、景观环境用水使用再生水的，鼓励采用政府购买服务的方式推动污水资源化利用；也有一些地方文件对此作出更明确的规定——财政部门应当将用作环境用水的再生水，纳入政府购买服务内容，资金列入财政年度预算。
“但地方政府购买意愿不强，模式也较为单一。由于公益用途为主，缺少付费用户，没有形成更有利的市场与商业模式、价格机制，社会资本参与度不高。加之近年来地方政府财政压力偏大，问题更为突出。”在未来新水务（深圳）高峰论坛中，北控水务集团研究院院长薛晓飞表示，整体来看，再生水更有效利用的内在动力不足，商业模式、价格机制等还亟待探讨。
以北京地区为例，根据《北京城市排水集团有限责任公司2023年度跟踪评级报告》，北京排水集团在北京市中心城区的再生水处理业务收入暂按成本补偿方式确认：对于经营性收入用于中心城区排水和再生水设施运营费不足部分，经北京市水务局、北京市发改委、北京市财政局共同核定后，由北京市财政局全额补贴。而按成本补偿方式确认的兑价方式，一定程度上限制了企业的盈利能力。
2.用于工业用水——再生水价格天花板明显
目前来看，在所有再生水的用户中，只有面向工业企业的产业用水可以顺利实现兑价，有着更清晰的定价、交易模式；部分要求特定指标的用户，还能够支付更高的价格。但与“高价值”相对的，还有需求量少、特定指标要求高、优先级靠后、价格天花板明显等问题。
价格天花板来源于我国供水行业长期存在的低水价。“大多数情况下再生水作为替代性水源，只有价格低于工业客户现有用水价格时，才会被后者接受并使用。”薛晓飞表示，“虽然目前已有北京、江苏、厦门等城市出台了再生水免征污水处理费的政策，但在大多地方使用再生水的工业企业仍需按量缴纳污水处理费，因此再生水水价须小于‘当地工业综合水价 - 污水处理费’，方才有经济价值和市场竞争力。”
由于我国水价按照政府指导价进行调整，长期以来处于较低水平且各地差异较大，在我国南方地区，这一天花板价（工业综合水价-污水处理费）往往只有2元/吨，而这一价格下甚至无法满足处理成本。
对于有特殊指标要求的工业用户，再生水价格有着一定的议价空间。如位于北京亦庄开发区的京东方，需要的是符合液晶面板生产要求的超纯水，对水的电阻率有较高要求。目前，由北京排水集团为其提供高品质再生水，价格达到7元/吨（2020年报道数据）。
“由于在绝大部分区域和地方，再生水仍未被纳入常规的水资源配给体系进行统筹，不是统一统购，所以生产后必然面临寻找受水渠道，寻找基本商业合作价值客户的问题，且具体价格是和具体用户相结合的，有一些偶然性。另外，高价值用水大户一般关注部分特定指标，在原有污水处理达标基础上的特殊指标的去除也会带来成本增加。”薛晓飞表示。
政策方面缺乏稳定依据，也加剧了再生水市场空间的不确定性。当前，再生水供应工业企业，这类与传统供水领域相似的行为，还没有全国性的统一政策指引。再生水企业与工业企业之间的to B 交易属于何种性质？再生水企业所投建设施到期是否需要向政府无偿移交？在此过程中再生水水资源的权属、经营权界定及授予、价格确定、利润分成等具体细节，缺少政策依据、也缺少法律依据，各地政府执行尺度不一，造成决策周期长、成本高、不确定性大。
此外，未来新水务再生水研究团队认为，国家层面对于再生水的根本定位，也决定了市场化环境下应用的优先级。在我国的工业用水安排中，“使用再生水”是优先级偏后的手段，排在节水管理、水权交易之后。生态环境部对于再生水回用的逻辑顺序“是确保生活用水、保障生态用水、统筹产业用水”。落到项目中，就有可能遇到这样的问题——某些城市购买了黄河流域的水资源配给，在此前提下，影响再生水回用的就不仅是价格，还要牵涉到政策因素。
3.用于农业用水——变现或置换有无可能？
目前，我国再生水行业与农业用水之间尚未建立直接的经济关联，主要关联路径是——再生水进入自然水体后，经过水体的流动、循环，通过种种方式被农业所间接利用。但这部分再生水作为水资源产生的收益，则一般归到了水利部门，与参与其中的水务企业没有关联，也鲜有案例会为排入自然水体的再生水付费。
而在我国用水结构中，农业用水以63%的比例占据了主要地位，产生“高价值用户”的工业用水仅占到16%。农业用水的商业模式长期有着“量大价低”的特点，价格可能低至0.1元/吨，但用量是居民、工业用水的数倍。
再生水用于农业的典型案例是在以色列：以色列全国各地建起的120多座污水处理厂，经过处理后的水大多就地直接或间接用于农业灌溉；各地污水处理厂通过征收污水处理费和出售再生水的收入维持运转；为鼓励农业经营者多使用净化后的废水，净化水价格低廉（不到天然淡水的一半）；农户还可以以1:1.2的比例，用天然淡水配额兑换净化水的配额，以获取更大的用水量。
而对于我国来说，还有这很长的路要走。如通过利用当地农业水库来进行远程蓄水，拿到水库供水的经营权，再供给农业用户、收取费用，这是再生水用于农业的设施化、规范化路径。“而这一过程，目前必然面临污水厂分散、城乡距离普遍较远、管网输配水投资高、管控指标制定及考核、再生水确权、经营权获取等问题，困难重重。”未来新水务专家组专家、中国市政工程华北设计研究总院总工程师郑兴灿指出。
“在此情况下，通过利用再生水置换出优质水资源指标，再进行收储交易，可能更具现实性和可操作性。”未来新水务专家组专家、中持股份技术委员会主任许国栋分析：“比如以1:0.5的比例，在农业上用了1吨再生水，就可以把农业中0.5吨的干净水资源换给城市，如果水利部和地方政府有这样的水资源接口，再生水的主体和积极性也就有了。”
综合上述几种用水路径的现状及问题来看，再生水价值兑现难的诸多障碍，大多可归因于再生水与水资源调配体系的“兼容度”。未来新水务专家组专家、清华大学环境学院教授胡洪营分析：“传统供水和水利调配是一盘棋下的统筹考虑，而再生水作为‘后来者’，没有被纳入这个系统。再分割到相关的各个部门中，权责界定就更为困难。要实现统筹全局、高位推动，离不开各相关部门的沟通协作、政策协同。”
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