如何推进环境管理战略转型？
“十二五”时期，我国经济社会发展进入转型阶段，环境质量改善等成为公众关注的热点。环境管理战略转型进入关键期。如何应对环境保护工作的新形势和新挑战？如何建立与经济社会和环境形势发展相适应的环境管理模式？本报特邀相关专家撰写此文，以飨读者。
不同的经济社会发展阶段，所带来的主要环境问题会有所差异，决定了环境管理要做出相应转变。
“十二五”时期是我国实现全面建设小康社会的关键时期，经济社会发展已进入转型期。环境保护面临着新的形势与问题，呈现一些新特征、新趋势。以实现环境目标为导向的环境管理相应进入调整的重要转折期，应未雨绸缪，加快转型和变革速度，建立与经济社会和环境形势发展需求相适应的环境管理模式，以有效应对经济、社会、环境转型所带来的挑战。
“十二五”是环境管理战略转型关键期
阅读提示
经济发展态势要求环境管理转型已刻不容缓。社会对环境需求转型要求环境管理转型要提前谋划。环境管理滞后于环境问题转变的速度，迫切需要加快环境管理战略转型。
“十二五”时期既是我国经济体制、社会体制改革的深入期，也是环境管理由污染控制转向质量改善目标的过渡期和敏感期。经济社会与环境问题都在发生转变，各种矛盾加剧。要做到精准有效地解决环境问题，环境管理必然要提早开展战略储备，主动转型，建立与正在或可能出现的环境问题相适应的环境管理机制。
经济发展态势要求环境管理转型已刻不容缓。经历了30年的高速发展，“十二五”时期，我国的经济稳定增长已面临一些深层次障碍，处于能否跨过中等收入陷阱和转型陷阱的重要节点。同时，新的增长点和竞争优势亟待形成，势必加快经济转型及体制改革进度。在经济增速放缓、产业结构转型及重化工业仍将持续增长等形势下，环境问题将随着经济形态变化而不同。环境管理作为管理体制及环保事业的一部分，要做出积极调整。
一是在内需成为经济增长的主要动力预期下，可能引发消费型、生活型等环境污染问题。如机动车消费增长导致城市群、区域性大气灰霾、光化学烟雾等二次污染问题显现；信息化加快及电子产品的升级换代，带来重金属、有毒有害污染物等的增加。
二是“十二五”时期，我国产业结构升级，高新技术产业及第三产业发展步伐加快，带来环境问题的转型。如光伏产业等高新技术产业带来了较严重的环境污染。这一时期仍是工业化、重化工业发展持续推进期，累积型、长期型、复合型的环境污染问题正集中显现，新老环境问题交织，环境问题更加复杂，环境压力更加巨大。
社会对环境需求的转型要求环境管理转型提前谋划。“十二五”时期是实现小康社会建设和向高等收入国家行列迈进的加速期。社会对环境质量改善和人体健康的需求意愿更加强烈，对环境质量改善速度的期待迅速提高。“十二五”时期也是社会矛盾凸显期，社会对环境污染、环境违法的“零容忍”态度，决定群体性环境事件也将在这一时期明显增多。环境保护面临着多方面的压力，缺乏缓冲空间，处于环境风险高发期与并发期。
但我国环境风险防控基础非常薄弱，已有的环境风险管理政策措施零散、不系统，复杂多变的环境风险问题很难通过现行的环境管理制度措施彻底解决。如总量控制与目标责任制中的常规控制指标，不能完全真实反映复杂的环境污染状况和潜在的环境风险水平；以应急为主的环境污染事故防治体系难以实现全过程的风险防控；环境风险管理机制尚未建立，缺乏有效的管理目标与考核约束。
环境管理滞后于环境问题转变的速度，迫切需要加快环境管理战略转型。伴随着经济社会转型，主要的环境问题正在转变，实现与高等收入国家、后工业化及我国小康社会目标相适应的环境质量水平的难度加大。
一是二次环境污染、区域性环境污染等问题日益凸显。PM2.5、PM10、臭氧等二次污染物来源广泛，形成机理复杂，难于治理。实施水、大气污染减排时已发现污染问题转移到土壤和地下水的现象。城市“灰霾天”日益突出，流域污染特征日趋明显。
二是环境风险加剧，呈高发态势。当前，我国血铅超标，镉、砷等重金属污染，危险化学品，危险废物等有毒有害物质环境风险处于高发态势，而我国环境污染复合型、累积型、难治理等特征，导致环境风险在较长时期仍难以全面消除。
三是社会舆论和百姓诉求成为影响环境政策制定的重要因素。网络及以网络为依托的新媒体出现使信息传播日益快速、多样，极大地提升了社会对环境问题的关注度，社会舆论对环境保护的影响正日益加深。以应对公众环境舆论和环境诉求出台新环境政策的特征初显。不少地区公众的推动成为环境保护工作的主要驱动因素，具有双重影响，给未来环境保护工作带来巨大的挑战。
然而，我国环境管理模式已经滞后于环境问题的转变速度。以改善环境质量为目标的环境管理模式尚未系统建立。多环境污染物、多环境要素、区域间环境协同控制机制尚未健全。血铅、“毒地”、面源污染、灰霾等非减排领域环境管理控制仍明显不足。在环境决策和管理中，环境信息公开与公众参与不足，公众环境权益得不到充分保障。
科学把握环境管理战略转型推进路径和重点
阅读提示
环境管理转型的核心是对总量控制——质量改善——风险防范三者目标导向关系的把握。在不同发展阶段环境管理转型的方向应积极调整。现阶段转型的重点是研究实施由污染控制向质量控制目标转变的管理政策。
环境管理转型具有复杂性与艰巨性，因此与我国管理体制改革一样，并不是突变性的，而应是一种渐变式的改革。现阶段积极推进环境管理转型，要以转型期我国面临的主要经济社会与环境问题为依据，把握环境管理转型的核心与路线，创新环境管理思路。
环境管理转型的核心是对总量控制——质量改善——风险防范三者目标导向关系的把握。以污染控制、质量改善和风险防范为目标的3种环境管理模式的选择，取决于经济发展水平、公众环境意识和监督管理能力等因素。从中长期发展趋势看，以总量控制为主要抓手的环境管理模式受经济发展周期波动影响较大。在经济高速发展的时期，以加大削减量为主的总量控制措施可能事倍功半。在经济发展速度放缓、经济发展动力机制深度调整期间，以遏制新增量为主的总量控制措施可能会与形势匹配度不高。
基于改善环境质量、满足人体健康需求的环境管理方式，具有长期性、根本性，并与公众切身感受关联较大，较能体现控源减排的效率和效果。我国经济发展阶段、环境形势转变将使总量——质量——风险互动关系有所变化。因此，环境管理转型首先要解决的是明确转型时期3个目标导向的优先序。
环境管理在不同发展阶段转型的方向应积极调整。总体来看，我国在不同阶段和不同区域选择了多维的环境管理模式。“十二五”时期，我国采取的仍主要是污染控制管理模式，并处于向环境质量与风险方法目标管理模式过渡时期。PM2.5环境质量标准出台反映了这种趋势。
“十三五”时期，将是我国实施总量控制与质量改善双重约束目标控制期。在工业化、城镇化压力未完全解决阶段，治污减排仍是环境保护的重点，短期内不能弱化，与风险防范一并作为环保两大抓手。环境质量作为目标指向，有可能建立总量与质量双重约束的考核机制。
“十三五”以后，经济结构若能成功转型，经济增长与原材料消费逐步“脱钩”，环境压力有可能逐步减轻。常规污染物总量控制的必要性将有所降低。基于人体健康和生态系统平衡的环境质量导向预期将成为环境保护工作根本的出发点。
如果仅考虑占主导地位的管理模式，从污染控制到质量改善，可能需要10～15年的时间。之后，我国可能更多地关注控制环境风险，以保护人体健康和生态系统完整性为主要导向。
现阶段环境管理转型的重点是研究实施由污染控制向质量控制目标转变的管理政策，提升环境质量目标地位。以环境质量控制为目标机制是环境管理转型的方向与必然趋势。当前，我国应尽早启动环境质量改善的储备性政策研究。进一步研究建立污染控制、风险防范与环境质量改善的响应关系。从改善环境质量的角度，合理确定污染减排类型、目标和减排幅度。尽早研究制定基于环境质量改善目标的环境管理策略，推动污染减排和环境风险管理的同时应更多地考虑环境质量改善导向，形成以环境质量倒逼总量减排、以总量减排倒逼经济转型的联合驱动机制。
“十二五”时期，应加快包括PM2.5在内的环境质量评价与考核体系建设，进一步完善并逐步建立“污染物排放总量控制——质量改善”的双控制度。
采取有效措施推动环境管理战略转型
阅读提示
环境管理的思路和意识要积极转型，加快开展以环境质量为目标导向的环境管理政策储备，提升环境管理的社会驱动力，逐步重构以环境质量为导向的环境管理体制机制。
应采取以下措施推动环境管理战略转型:
环境管理的思路和意识要积极转型。创新理念才能推动管理转型。管理者应审时度势，及时把单一的污染控制管理思路调整到环境质量与污染减排管理双重控制，调整到“十三五”及中长期环境质量改善、人体环境健康与生态系统平衡目标管理上来。
一要深刻认识到经济社会问题转型、环境问题转型所带来的污染控制、质量改善和风险防范3个目标导向的变化，提早调整战略思路和视角，主动谋划基于环境质量改善的污染控制、风险防范等管理的政策机制。
二要深刻认识到社会舆论、公众环境诉求对环境保护工作的影响，增强环境风险高发引发社会不稳定的忧患意识，将公众环境质量改善等需求预期作为审视我国环境管理模式的基本依据。
三要切实理解基本的环境质量是一种公共产品、是政府必须提供的公共服务，将维护环境质量作为城市发展的底线。
四要清醒认识到，以环境质量控制为目标的环境管理转型存在巨大的难度，并非一蹴而就。而是要有的放矢，提早研究我国环境质量的阶段需求预期，制定在经济技术可行下的环境质量改善预期性目标，稳步推进基于环境质量改善、保障人体健康的环境管理政策机制。
加快开展以环境质量为目标导向的环境管理政策储备。一是优化行政管理效能，在地方政府政绩考核指标中增加环境质量指标。增强环境质量考核的能力与条件，突破环境质量考核的瓶颈，探索建立环境质量考核的校核制度。把环境质量纳入考核范围，大幅度增加质量目标的内容，将环境受益人口、健康河流长度、呼吸新鲜空气等以人为本、形象化指标纳入指标体系，重点解决污染减排和环境质量之间的挂钩问题。
二是储备环境质量管理政策制度。以环境质量为基准研究制定污染排放标准，研究重金属、持久性有机物、PM2.5等与环境健康密切相关的污染物的管理政策。按照环境质量改善的客观规律，逐步实施按要素的系统管理，显著提升清洁而安全水体、清洁空气、保护与恢复土地、生物多样性与生态系统四大目标导向的层次。研究以环境质量改善目标导向的分区分类管理政策。鼓励各地方根据自身环境状况和突出环境问题，制定地方排污标准，实施特别排放限值进行严格管控。
三是提升环境管理的社会驱动力。完善社会监督机制，建立有效的环境信息公开制度，促进环境保护领域社会组织的发展，构建全民参与的社会行动体系。环评报告书、排污许可证、企业环境监测监察、“三同时”验收等必要的环境信息应全部向公众公开。鼓励建立企业环境信用评价体系，引导公众对企业环境行为进行监督，促使企业将保护环境作为自身社会形象和产品竞争力的重要部分。
四是夯实环境管理转型的环境科技理论研究。开展总量控制与环境质量改善之间的关系研究，探索流域水污染治理技术、水环境管理技术、区域大气复合污染的作用机理和区域大气污染联防联控技术，研究影响人体健康的重大环境问题的复合生态毒理效应及控制削减技术。
逐步重构以环境质量为导向的环境管理体制机制。环境管理转型应顺应国家经济社会改革趋势，寻求不同管理模式与变革的契合点。要探索实行职能有机统一、权责清晰的大部门体制，强化环境资源统筹能力，重构碎片化的管治体系，改革环境管理的交叉错位现象，夯实环境质量目标导向的资源保障基础。
充分认识资源的统筹管理及其对环境质量改善的支撑作用，赋予环保部门改善环境质量的调控决策型权利，增强区域流域环境统筹协调和监督管理能力。加强部门政策联动评估，提高公共管理政策、宏观经济政策、资源开发利用和保护政策、环境保护政策的协同性。建立健全监督地方政府履行环保责任的机制，实行环境保护目标责任制和考核评价、责任追究制度。
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