重污染天气应急管理纳入政策约束
元宵节前后，在不利气象条件及密集烟花的“助推”下，全国33个城市发生了重度及以上污染。在震耳欲聋的鞭炮声中，呼吁大家自觉少放炮的声音，执着而又无力。当靠公众自觉行为无法解决问题之时，法规和政策约束就需要提上议事日程。
近日环保部出台了《关于加强重污染天气应急管理工作的指导意见》(以下简称《指导意见》)，要求各地要将重污染天气应急响应纳入地方人民政府突发事件应急管理体系，实行政府主要负责人负责制。
38个地级及以上城市出台应急预案
2013年，持续的灰霾天气提速了各地重污染天气应急方案的出台。据环境保护部应急办副主任闫景军介绍，目前，我国已有38个地级及以上城市出台预案。
从目前各地制定的应急预案内容来看，预警分级大致相同，响应措施基本一致。《指导意见》建议将重污染天气预警分为四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示。预警信息一经发布，当地人民政府按照应急预案迅速启动应急响应。
当发布蓝色预警时，提醒公众做好健康防护，倡导公众自觉采取污染减排措施；当发布黄色及以上等级预警时，按照专项实施方案分级落实强制性减排措施，主要包括工业企业停产、限产、限排，燃煤替代，机动车限行，场地扬尘管控，露天烧烤、秸秆焚烧管制等；当发布红色预警时，统筹安排社会资源，为强化强制性减排措施和采取户外活动停办、中小学幼儿园停课等措施做好准备，尽量减少对正常社会秩序的影响。
现有预案针对性、操作性尚待改善
但在具体实施中，闫景军指出，目前已经出台的应急预案，大多存在着针对性和操作性不强等问题。
有些地方的应急预案缺乏部门专项实施方案作支撑，应急预案中对各部门的职责只有原则性的规定，各项应急响应措施难以落到实处；在预警信息方面，发布和解除的时限、方式等程序规定的不够翔实，情景设定不足；在响应措施方面，各地应急预案都规定了橙色和红色预警信息发布后，相关企业要实施停产或限产减排的内容，但有些地方的专项实施方案没有将大气污染物排放大户列入减排名单，而有些列入减排名单的企业没有制定具体操作方案；省级应急预案和辖区地市级应急预案的衔接性也有待完善，很多标准和措施还存在宽严不一的情况。
阎景军建议，各地应急预案管理工作应该分“三步走”。第一步，地方政府应当组织相关部门分析污染大气重污染发生时段、频率、持续时间、污染来源和特征污染物，掌握工业源、面源、移动源等大气污染源动态数据，建立大气污染源清单。
第二步，组织专家分析论证，找准关键环节，提出应急响应措施。政府相关部门要按照职责分工制定专项实施方案，对应急响应措施进行细化。应急响应措施应当体现“稳”、“准”、“狠”。稳，即稳妥可行，既要采取严格的应急响应措施，又要保证基本民生和经济发展。准，即准确科学，找准应急响应措施与污染物排放之间的关联，有的放矢。狠，即狠下功夫，严格落实应急响应措施，停、限、减等措施要强硬。
第三步，要考虑应急预案的落实问题。各地在出台应急预案的同时应当充分考虑其实用性和可操作性，要通过制定相关配套措施和开展应急演练等促进应急预案落实。
责任追究保证预案落实
阎景军指出，除了搞清楚污染来源合理安排应急步骤外，环保部还要求各地的应急方案中应该包括信息公开和问责等具体内容。
2013年环境保护部通过公布全国重点区域空气质量月报，对全国74个重点城市(2014年开始增加到161个城市)进行环境空气质量排名，每月公布空气质量最差的10个城市和最好的10个城市的名单，取得了良好的社会反响，对各城市做好大气污染防治工作也起到较大的促进作用。
因此，在《指导意见》中，也建议各地应急方案公开发布空气质量状况、公布重污染天气应急预案、发布预警信息、公开应急措施，包括要求企事业单位采取的措施以及公众需要配合采取的措施等，保障公众知情权、监督权和参与权。
《指导意见》还专门提出各地的应急方案中要有问责的内容。中国环境科学院副院长柴发合表示，根据国务院《大气污染防治行动计划》规定，对因工作不力、履职缺位等导致未能有效应对重污染天气的，以及干预、伪造监测数据和没有完成年度目标任务的，监察机关要依法依纪追究有关单位和人员的责任，环保部门要对有关地区和企业实施建设项目环评限批，取消国家授予的环境保护荣誉称号。
但是，柴发合也指出，要正确认识应急措施的作用。采取的应急响应措施能够在某种程度上缓解大气重污染程度、缩短重污染持续时间，从而实现对公众健康的保护。但是不能过于依赖和夸大其在应对重污染天气方面的作用。不能单靠应急预案解决污染的所有问题。重污染天气的形成机理极为复杂，污染物来源、迁移扩散规律尚不完全清楚，大气污染的根本问题还是需要通过调整产业结构和能源结构这些日常防控措施来解决。
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