助力圆梦碧水蓝天 新环保法"铁拳"治污存挑战
向污染宣战
“对拒不改正的排污企业实施按日计罚”“对严重的违法行为采取行政拘留”“政府及有关部门8种情形造成严重后果的，主要负责人引咎辞职”……2015年1月1日起正式施行的“史上最严环保法”向人们发出一个信号：依法治污，铁腕执法，正在成为我国向污染宣战的“新常态”。
环保法的修改不仅将区域污染和流域污染，包括土壤污染等突出的环境问题纳入法律调整范围，另一方面，最严格的执法手段和政策也用立法的形式明确。新环保法中首次提及，面对重大的环境违法事件，地方政府分管领导、环保部门等监管部门主要负责人应当“引咎辞职”。
新环保法从47条增加到70条，相较于原有法律被诟病的“偏软”，它改变了环保部门的处罚力度和执法手段有限的窘境，如赋予环保部门查封、扣押的行政强制权，有权责令污染企业限制生产、停产整治等。
与此同时，治理环境污染，不是环保部门单打独斗，借助司法的威力惩治环境违法犯罪，已在全国法院系统形成共识。2014年7月，最高人民法院对外宣布成立环境资源审判庭。此次最高司法机关成立专门审判机构，意味着未来公众打环保官司，从立案到审判执行的过程将更为顺畅。
法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。如果监管走过场，法律法规被束之高阁，再严的法律也只能沦为一纸空文。2014年11月27日，国务院办公厅发出《关于加强环境监管执法的通知》，要求严格依法保护环境，推动监管执法全覆盖;对各类环境违法行为“零容忍”，加大惩治力度;坚决纠正不作为、乱作为问题……
在各方协同下，环境监管执法体制机制日趋完善，排污收费标准得到提高，信息公开逐步推进，队伍建设持续加强，环境监管执法工作呈现新气象。环境执法监管机关与公安机关联手打击环境污染犯罪日趋紧密。2014年前三季度，地方各级环保部门向公安机关移送涉嫌环境污染犯罪案件增加到1232件，超过过去10年总和。
“经济发展也要被环保倒逼”，正在成为新常态。人们有理由相信，法治，将在污染治理中发挥越来越重要的作用，为人民群众的“碧水蓝天梦”撑起一把强有力的保护伞。
环保部门第一次有了行政强制权
众多业内人士介绍，旧版环保法正式施行于1989年，在此基础上，经过20余年的努力，针对环保领域的水污染、大气污染、噪声污染、固体废弃物污染等专项法陆续出台，形成了我国的环境保护法律系统。然而随着经济发展，环保法与现实不相适应的情况日益突出。
湖南省郴州市临武县副县长段外宾长期分管环保工作，他介绍说，旧环保法“感觉像棉花”，对于如何进行罚款、拘留等量刑都没有具体规定，执法部门很难操作。
对此，湖南省湘潭市雨湖区环保局副局长张洪峰表示认同。“环保部门由于没有充分授权，这就带来了很多问题。”张洪峰说，“部分企业环境意识淡薄，不在相关部门进行登记直接就生产，环保部门没有查封权，有时只能眼睁睁看着他们排污。”
“环保部门什么时候有权去强制呢?在行政处罚决定书生效的3个月以后，可以申请法院强制执行。但法院强制执行还要经过审查、研究。随后，法院告知没有办法执行，因为企业已经建成，只能另外走一套程序，责令它停止生产。重新走一个法律程序，拖上一年甚至几年，企业已经造成污染。有的企业在法院强制执行之前被转让，造成所有法律依据作废，因为没有执行标的了。”张洪峰说。
针对执法手段偏软、处罚措施不到位等顽疾，新环保法赋予环保部门查封扣押、停产关闭等新的环境管理职权和对违法行为的打击手段，并特别规定对相应环境违法案件移送公安机关，实施行政拘留或启动刑事司法程序，显著提升了环保部门的执法地位。
新法出台实施使得环保工作更加有抓手。“环保部门享有扣押、查封权、‘按日计罚’权和行政拘留权。这是第一次赋予环境监管部门行政强制措施权。”广西天峨县环保局长韦荣建说。
采访中，不少基层环保部门负责人期待环保执法更为刚硬，呼吁从国家层面把环境监察机构纳入执法单位。
新法面临的挑战
不难发现，新环保法被公认为中国环境保护历史上最好也是最严厉的环保法。新环保法对篡改、伪造监测数据，逃避监管、偷排污染物等环境违法行为增加了更加严厉的处罚措施;对拒不改正的违法排污企业实行“按日计罚”;设定了针对治理污染、提高公众参与水平和保护举报人的具体条款;同时赋予地方政府和执法机构更多的责任和职责。
尽管新法亮点诸多，但业内人士认为，其在实施过程中仍将面临诸多挑战。首先，新《环保法》的法律效力有限。该法的地位已经有了显著提升，但不足之处在于未明确理顺该法与其他同样旨在保护自然资源的法律如《农业法》《森林法》《草地法》《水法》等之间的关系，从而导致负责管理这些资源的部门有可能挑战新《环保法》的部分条款。
为避免这种状况，许多国家将环境保护法提升为基本法。诚如，1969年美国制订的《国家环境政策法》规定了所有联邦行政机关所应遵守的环境保护法律义务和责任，以统一的国家环境政策和目标改变了行政机关各行其是的局面;1993年，日本废止《环境污染控制基本法》和《自然环境保护法》，制定并颁布了具有综合法性质的《环境基本法》。
其次，新《环保法》的执行仍然受制于中国环境治理结构的“碎片化”和部门职能重叠的状况。目前，环境保护部负责对环境保护工作实施统一监督管理，水利部、国土资源部、农业部、国家海洋局和国家林业局等部门分别负责各自领域的环境保护工作。碳税和碳交易则由国家发展和改革委员会负责，并且这部分内容也未在新法中提及。新《环保法》并未对环境保护的监管体制做出调整，没有明确环保部门实施统一监管的具体方式和措施。
国际上很多国家实行的是独立而统一的环境监管模式。在美国，环境质量委员会(CEQ)负责协调联邦各行政机关之间和调解联邦、州、地方在执行环境保护政策方面的分歧，并直接向总统汇报;环保署(EPA)具有独立执法权，代表联邦政府负责全面的环境监管。意大利环境、领土与海洋部全面负责本国的国土、海洋、河流、湿地和森林的保护;而德国的联邦环境、自然保护、建筑与核安全部以及巴西的环境部，实行的也是这种监管模式。
与此同时，尽管中国的环境状况非常严峻，新《环保法》仍未明确公民的环境权。到目前为止，包括美国、俄罗斯、韩国、菲律宾等发达国家或发展中国家在内的149个国家在宪法中明确了公民享有良好环境的权利。新《环保法》规定了公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利，但是，只有符合一定条件的社会组织才可以向法院提起环境诉讼，这些组织的数量有限。扩大环境公益诉讼的主体将有助于公众全面参与和监督环境保护工作。
2014年10月，中共十八届四中全会决定建立领导干部干预司法活动的记录、通报和责任追究制度，将依法治国纳入对干部的考评，以约束干部干预包括环境案件在内的司法案件的审理。当年11月，国务院办公厅下发了《关于加强环境监管执法的通知》，首次以国家文件的形式明确支持环境保护部门依法独立进行环境监管和行政执法。从根本上说，正如中国环境法专家王立德所言：中国需要像以前对待经济增长和独生子女问题那样，将环境保护提升到执政党和政府核心优先政策的高度。
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