专家建议以“健康优先”理念深化环保制度改革
环境保护部环境与经济政策研究中心社会部副主任王建生近日在接受记者采访时表示，在环境保护工作中应多算健康账，以健康收益获取广大公众对环境保护工作的支持，特别是在当前经济发展新形势下，要善打健康牌。他建议在环境保护工作中适时提出“健康优先”理念，使其成为环境保护工作的突破口和增强话语权的有力工具。
环境保护不仅是对污染的控制，更应当关心人的健康，不然即使企业排放达标，对人体健康的危害仍可能发生
“环境污染导致的健康损害很多时候是非常隐蔽的。”王建生表示，因为环境污染对健康的影响有滞后效应，我们现在的环境与健康问题其实是20年来环境污染累积的结果，未来可能还有更多健康损害情况暴露出来，环境污染健康风险将长期存在。
对此，湖北经济学院教授吕忠梅也表示，当前我国环境污染对人体健康的影响已经到了一个集中暴发期，甚至已经成为影响社会和谐稳定的重大因素。在这种情况下，应当加强环境与健康保护制度建设，保障公众健康。
有学者认为，我国的环保政策起步于工业“三废”治理，是以工业污染防治为起点建立的。在环保政策的发展过程中，各项环境管理制度、法律制度与政策措施主要是围绕着工业污染防治过程中的各个环节展开的。虽然保障人体健康早已成为很多环保单行法的立法目的，但是在实质内容上，主要的环境管理制度并未体现保障人体健康的具体要求，环境保护的政策思路主要还是对常规污染物进行预防与控制。
比如，环境监测的管理规定、技术规范等缺乏足够的保障人体健康的相关规定;环评制度中的规划环评与建设项目环评近年来开始出现了健康风险评价相关内容，但技术手段上相关技术导则仍然较为欠缺，难以支撑健康影响评价。对于重点区域的保护与重要污染物的控制，主要是通过“三同时”制度、总量控制和环保目标责任制等环境管理制度实现，但这些管理制度主要是针对常规工业污染物的末端治理。
王建生表示，国家正在开展的一些环境与健康调查结果显示，即便是企业在立项前都通过了环评，日常监测也都可以实现达标排污，但是仍导致了周边人群的健康损害。这就需要反思，当前的环境管理制度在保障人群健康方面是否存在欠缺?
“环保不仅仅是对污染的控制，更应当关心人的健康。不然，即使企业排放达标，对人体健康的危害仍可能发生。”吕忠梅认为，目前大家关注环保往往看是否造成环境污染，而对环境与人体健康的关系重视不够。她举例说，前些年出现过居住在污染企业附近居民身体中重金属超标，特别是儿童血铅明显升高现象，而环境检测结果却显示所有企业排放达标。
吕忠梅认为，导致这种局面的主要原因在于环境标准没有以人体健康为核心，而是以环境有没有受到污染为基础和目标。
目前一些环境管理制度在应对环境与健康问题上存在缺位，但随着环保事业的发展，很多环境标准在制定时开始更多地对此进行关注
王建生认为，我国目前的环境管理制度在应对环境与健康问题上存在严重的缺位，比如环境标准尚未以保障公众健康为主要考量，虽然保护人体健康是《标准化法》和《环境标准管理办法》规定的标准制定依据，但是污染物排放标准(控制标准)的制定主要考虑的是环境可承载力而未充分考虑人群的可接受能力，制定出的标准很难达到人体健康保护的目的。
甚至有学者认为，我国的环保规划在制定和实施过程中存在一定的缺陷，主要规划目标还停留在阶段性的污染控制方面，对长期性的环境改善和人体健康保障缺乏足够关注。
不过，也有观点认为，我国环境质量标准体系考虑到了保护人群健康的因素，但由于近年来环境污染特征的变化，使得现有环境质量标准体系无法全面、完整地反映实际的环境质量状况，特别是与人群健康相关的环境质量状况。
其实，随着我国环保事业的发展，很多环境标准制定都越来越重视人群健康，并将目标锁定在了保障人群健康上。例如，我国出台的新《环境空气质量标准》(GB3095-2012)与以前的空气质量标准相比较，一个最大的不同，就是以保护人体健康为最主要目的。新的空气质量标准参照了世界卫生组织的标准，明确要与保护人体健康相适应。所以，新的空气质量标准由空气污染指数(API)改为空气质量指数(AQI)，并加入了健康防护的内容。
以“健康优先”理念推动环境保护制度改革，是避免和减少环境污染损害人群健康最有效的手段
随着环境污染健康损害问题越来越突出，我国环境保护工作面临的压力越来越大，专家认为对环境与健康问题应做出积极应对。
“环境与健康事件发生后，无论其背后有多么深层次的原因，社会和公众首先都会把矛头指向污染企业和环保部门。试想，如果环保部门建立了环境与健康风险管理制度并严格实施，那么即便出了问题，环保部门也可以做到尽职免责。”王建生强调说，更为重要的是，如果环境保护工作真正能够做到“健康优先”，建立环境与健康风险管理制度，许多环境污染危害人群健康事件就可以避免。
专家认为，环境污染的人群健康损害问题频出，暴露出我国原有环境管理工作中的弊端和政策缺失，目前需要以“健康优先”理念深化环境保护改革，以应对新的挑战，满足广大人民群众的合理需求。
王建生向记者表示，从日本、美国等发达国家走过的环境保护道路来看，以环境与健康问题作为约束，建立倒逼机制，是环境管理的一个重要策略，特别是在环境保护与经济发展发生激烈冲突的阶段，环境与健康问题往往是一个重要的平衡手段，在推动环境管理进步方面起了重要支撑作用。
据介绍，环境与健康风险管理手段是基于科学的理论基础和技术支撑，所带来的成本效益远比事后治理要高。因此，环境与健康风险管理是解决环境与健康问题最有力的切入点和落脚点。
“目前在生态环境保护上，地方政府还是把工夫用在事发后的处理上，采取以堵为主的策略，对发生的环境与健康损害事件，往往持有严重的地方保护主义思想。”王建生说。
同时，他也表示，环保系统应对环境与健康工作的重要性形成共识，另外对环境与健康风险管理的不了解也会明显地影响各级政府和环保部门的决策，使环境与健康工作难以顺利推行。
毋庸置疑，环境保护最根本目的是为了使人类能够健康地生存。王建生认为，只有在“健康优先”理念下推动环境管理制度改革，才能切实解决影响科学发展和损害群众健康的突出环境问题。
□ 权威声音
环境保护如何体现 “健康优先”？
保障人群健康是制定环境保护政策重要的推动力，在今后的环境保护和制度改革创新过程中，应如何体现“健康优先”理念?
环境保护部科技标准司司长熊跃辉表示，目前必须正视我国面临的环境与健康现实问题，充分考虑社会经济发展水平，以“健康优先”的理念对现行环境保护相关政策和制度进行改革，创新环境保护工作体制机制。
一是可以以健康风险为重要约束条件进行环境功能区划分管理。以环境污染健康损害风险为约束指标，确定重点开发区域环境风险，在环境健康风险评估的基础上，合理规划城镇和产业布局，划定“健康红线”，引导人口分布到合适居住的区域。对于已经发生或者具有潜在公共健康损害风险的区域，严格实施环境准入政策。
二是将健康影响评估作为核心内容纳入建设项目环境影响评价和规划环境影响评价。强化建设项目和现有企业环境风险评估和监管，针对高危企业开展环境污染健康影响评估，提出防止污染、保障公众健康和避免造成生态破坏等方面的对策措施。
三是对于污染场地修复后再利用的区域开展环境与健康风险评估。加强未开发利用污染场地的环境管理，根据后续土地利用目的开展环境与健康风险评估，并发布重污染场地的环境健康风险评估结果。
四是将解决影响公众健康的突出环境问题作为环境绩效评价和考核的重要指标。建立以健康效益为重要内容的环境绩效评价和考核制度，督促地方政府在发展地方经济和城市规划中严守“健康红线”，对于因环境污染健康损害问题而导致发生重大群体性事件的地方政府实行“一票否决”。
五是建立基于健康基准的环境标准制修订管理机制。在环境标准制修订过程中，以满足保障公众健康的需要为基本原则，对于基础数据比较完备的化学物质，在充分考虑健康基准的条件下制定环境质量标准。要建立以人群健康风险控制为约束条件的环境容量估算方法，从而结合具体区域环境污染源的分布情况和生产情况，确定相关污染物的排放标准。
六是将环境污染健康损害赔偿作为重要内容纳入环境损害赔偿。制定环境健康损害鉴别标准和技术规范，认定相关专业机构资质，探索建立以应对环境污染健康损害补偿和赔偿为主要目的的排污收费、环境税、超级基金、环境责任保险等筹资机制，形成适合我国国情的环境污染健康损害赔偿制度。
■ 他山之石
发达国家环境健康风险管理经验
环境与健康风险管理在发达国家发展较为成熟，是环境与健康管理工作的基本手段。
韩国基于《环境健康法》，建立了环境健康风险全过程管理制度，主要包括：环境风险因素的识别措施。法律要求，国家和地方政府应当随时识别环境风险因子对人体健康的影响，建立并实施必要的政策措施，保护公众免受风险因子影响。
环境风险因子的风险评估及对新技术、新物质的环境健康审查程序。如按照法律要求，环境风险因子的风险评估由环境部主导实施，提出控制和管理超过风险标准限值的环境污染物应对措施。对于新技术与新物质被风险评估为有害的情形下，应在相关委员会审查下限制应用。
环境健康相关损害的预防与控制措施。其中，公众环境健康基础调查由环境部每3年开展一次，内容涉及环境污染物的人群体内负荷、健康损害状况，以及环境相关性疾病的发病率。
儿童活动区域和儿童产品的环境健康风险管理。在保护儿童等易感人群上，韩国《环境健康法》作出了详细规定，如要求制定并公布玩具及儿童经常使用或接触的固定设施中，影响其健康的环境风险因子种类和毒性名单。
日本则构建了以《环境基本法》为中心，以系列环境基准与排放标准、防止公害与污染的法律、公害犯罪等为内容的环境与健康风险管理法律体系。例如，《大气污染防止法》对企业因发生大气污染而危害人体健康应承担的赔偿责任作出明确规定，以保护受害人的利益。根据《化学物质审查及制造等规制法》，对危险化学品实行从原料供应到产品生产的全过程管理，国家进行事前审查，根据其有害性程度进行必要的限制等。
美国主要是通过监管各种媒介(如空气、水和食物等)中的污染物，以及有害物质或产品本身(如农药、有毒化学品和固体有害废物等)来控制环境健康风险。
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