全面深化河长制 持续改善水环境
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图为流经昆明经济技术开发区的马料河，经过综合整治后已变得水清岸绿。摄影：蒋朝晖
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在昆明主城区各条河道附近树立的河（段）长指示牌上，清晰地标注了河道名称、流经辖区、市级河长、区级河长、街道级河长、社区级河长、全面推行河长制主要任务、举报监督电话等相关信息。摄影：蒋朝晖
◆蒋朝晖
云南省昆明市作为全国较早实施河长责任制并将其纳入地方法规的城市之一，早在2008年，就在滇池流域推行河（段）长责任制，对36条出入滇池河道及支流进行综合整治。经过全市上下近10年的探索和实践，初步建立了“两级政府、三级管理”的河道管理体系。河（段）长责任制的实施，对探索滇池治理有效路径、促进滇池水质持续改善发挥了重要作用。“十一五”及“十二五”期间，滇池流域主要河道水质逐年好转，2016年，纳入“国家考核”的16条入滇河道水质全部达标，滇池草海和外海水质由劣Ⅴ类提升到了Ⅴ类。
前不久，昆明市委、市政府印发了《全面深化河长制工作的意见》（以下简称《意见》）和《全面深化河长制实施方案》（以下简称《实施方案》）以及《昆明市级河长名录》，市委办公厅、市政府办公厅联合印发了《滇池流域河道生态补偿办法（试行）》（以下简称《办法》），市政府召开专题动员会议，为确保河长制工作高效推进、促进以滇池流域为重点的全市水环境质量持续改善奠定了更加牢固的基础。
积极探索
初步建立河道管理体系
昆明市地处长江、珠江、红河三大流域分水岭地带，主要河流有普渡河、牛栏江、小江、南盘江等，流域面积100平方公里以上的河流有71条，流域面积50平方公里以上的有128条，主要湖泊有滇池、阳宗海、清水海。全市多年平均水资源总量62.02亿立方米，仅占全省的3%，人均水资源量仅为全省的1/5，属水资源紧缺地区。
随着昆明市经济社会的发展和人口的增长，对水的需求已远远超出水资源、水环境的承载能力，成为制约经济社会可持续发展的瓶颈，经济社会发展用水挤占生态环境用水，河流、湖泊水功能区水质达标率低，集中式饮用水水源地生态修复与保护任务十分艰巨。滇池经过20多年的治理，水质去掉了“劣”字，但至今仍然是Ⅴ类水。
昆明市滇池管理局局长尹家屏介绍，2008年以来，昆明市委、市政府始终把加快滇池治理作为生态文明建设的着力点和突破口，坚持治理与管理并重，在滇池流域全面实行河（段）长负责制，河道生态环境和水质得到明显改善。
为强化滇池流域水环境综合治理工作的组织领导，加速推进滇池流域河道综合治理工作，昆明市于2008年3月成立市委书记担任政委、市长担任指挥长、分管副市长担任常务副指挥长的“昆明市滇池流域水环境综合治理指挥部”，制定出台《滇池主要入湖河道综合环境控制目标及河（段）长责任制管理办法（试行）》（以下简称《管理办法（试行）》），由市级领导担任河长，河道流经县区领导担任段长，对辖区水质目标及截污目标负总责，实行分段监控、分段管理、分段考核、分段问责的河（段）长责任制。云南省政府滇池水污染防治专家督导组16名成员担任滇池主要入湖河道的督导长，监督检查指导河道综合整治工作。
据了解，昆明市实行河（段）长负责制以来，不断加强制度创新，积极探索和深化河（段）长负责制以及滇池流域河道管理的长效机制。先后出台了《关于开展滇池流域主要入湖河道支流（沟渠）综合整治工作的通知》《滇池流域水环境综合治理工作问责规定的通知》《河长助理管理考核办法的通知》《昆明市河道管理条例》《滇池流域主要入（出）滇河道综合整治“河长巡查日”制度》《昆明市全面推行滇池流域“河道三包”责任制的实施意见》《关于加强河道管理建立滇池流域外河道河（段）长负责制实施方案》《关于切实落实“河（段）长负责制”进一步做好河长巡查各项工作的通知》等，从制度上保障了河（段）长负责制的落实。
在此期间，昆明市根据《管理办法（试行）》明确的河（段）长的主要职责，严格考核问效，对河（段）长责任制落实不到位、河道综合整治目标任务不完成、水质改善不明显的责任单位及责任人进行严厉的问责。
尹家屏说，河（段）长作为河道管理责任人，其核心就是对河道水生态、水环境持续改善和断面水质达标负领导责任，实行任期目标责任制。
昆明市实行“河（段）长负责制”以来，滇池水质及入湖河道水质得到明显改善，基本实现了36条出入滇池河道以及滇池周围工业、农业、生活污染源的截污导流，河道水环境得到了有效改善，向河道直排污水现象基本消除；入滇河道水质不断改善，主要入湖污染物浓度明显减轻；滇池流域河道两岸拆临、拆违，实施河床内湿地绿化，河道生态景观得到改善。
事实证明，昆明市在近10年的探索和实践中初步建立的“两级政府、三级管理”河道管理体系，对促进滇池流域水环境质量改善发挥了十分重要的作用。
全面深化
从四个方面寻求新突破
当前，昆明市以滇池为重点的水环境保护治理已经到了攻坚期，到了啃硬骨头的关键阶段，市委、市政府对充分发挥河长制效能有了更高认识，提出了更严的要求。
按照云南省委、省政府要求今年底前比全国提前一年在全省范围内完成全面推行河长制工作的统一部署，昆明市及时总结实施河长制的工作经验，安排部署下一步工作任务，动员全市上下进一步统一思想、凝聚共识，主动担当、真抓实干，全力推进深化河长制各项工作再上新台阶。
在昆明市2017年滇池流域水环境综合治理工作会上，云南省委常委、昆明市委书记程连元指出，切实把滇池保护治理工作抓实抓好抓出成效，必须进一步明晰思路、认真谋划，突出源头重治、工程整治、河长主治、标本兼治、依法严治、社会共治。按照中央和云南省的安排部署，结合昆明实际，对“河长制”必须做到“全面深化”，而不仅仅是“推行”。
据了解，中央和云南省作出全面推行河长制工作的安排部署后，昆明市委、市政府领导及时作出批示，市委书记、市长分别主持召开市委常委会、市政府常务会和河长制工作会议，专题研究《昆明市关于全面深化河长制工作的意见》（以下简称《意见》）和《昆明市关于全面深化河长制工作实施方案》（以下简称《实施方案》），成立了由市委书记任组长、市长担任第一副组长、市委副书记担任常务副组长的昆明市河长制工作领导小组，组建了市级河长制办公室，确立了“四级河长五级治理”的河长制责任体系。
《意见》明确，昆明市全面深化河长制工作将完成加强水资源保护、加强河湖库水域岸线保护管理、加强水污染防治、加强水环境治理、加强水生态修复、加强执法监管六大主要任务。为了确保全市深化河长制工作真正落到实处，要建立联席会议机制、协调会办机制、日常巡查机制、动态监测机制、信息化管理机制、考核评价机制、激励问责机制、市场化治理机制、社会监督机制九大长效工作机制。
《实施方案》提出的全面深化河长制工作目标是：2017年12月底前，全面实现市域河长制工作全覆盖，推进全市深化河长制工作步入科学化、规范化、制度化、常态化轨道。明确了到2020年底，重要江河湖泊水功能区水质达标率提升到70%以上；县级以上饮用水水源地水质达标率提升到100%；纳入国家和省考核的地表水优良水体（达到或优于Ⅲ类）比例提升到60%以上。消除海河、枧槽河、新运粮河、广普大沟、鸣矣河、螳螂川等劣Ⅴ类水体，滇池富营养化水平持续降低，湖体水质达到Ⅳ类，阳宗海水质达到Ⅲ类，全面消除城市建成区黑臭水体，自然湿地面积保护率达到75%以上。
《实施方案》明确了市级河长制领导小组、总河长、副总河长、河长及河长制办公室的工作职责，对市级各相关部门的工作职责也进行了明确规定，构建了由市委副书记任总督察、人大常委会主任、政协主席为副总督察，市人大、市政协成立河长制督察组，市委、市政府成立日常工作专项督导组的督察督导责任体系。
按照昆明市委、市政府对突出河长主治、努力实现河（渠）湖库功能的永续利用的统一部署，全市上下重点从范围、内容、体系、格局4个方面探索创新、寻求突破。
在范围上，把“河长制”由滇池流域推广到市域河（渠）湖库范围；在内容上，从水污染治理为主，转变为保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态的全面综合治理；在体系上，在深化完善市级4套班子领导担任滇池流域“河长”的基础上，建立市、县（市、区）和开发区、乡（镇、街道）、村（社区）、村小组“四级河长五级治理”责任体系，使责任层层分解、纵向到底；在格局上，加快构建分级管理、属地负责，各部门各司其职、齐抓共管的工作格局。
具体来讲，就是以保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态为主要任务，全面深化河长制，确保督查、监管、治理三到位，实现河长制的新突破和市域河（渠）湖库的全覆盖；制定完善实施方案、考核办法以及相关配套文件；全面完成信息化管理平台建设，确保长效化工作机制运转良好，全市深化河长制工作步入制度化、规范化、常态化推进轨道。到2020年，确保全市水环境质量得到阶段性明显改善，水生态系统功能初步恢复，水环境安全得到有力保障。
昆明市委、市政府全面深化河长制的决心、思路和举措，为扎实推进以滇池流域为重点的全市水环境质量持续改善提供了更加精准有力的保障。
大胆创新
以生态补偿促责任落实
昆明市委、市政府认识到，河湖保护治理涉及多部门、多学科、多方面，只有整合各方面的力量，以创新的理念、科学的方法、完善的制度来推动河长制工作深入开展，才能努力走出一条具有昆明特色的治理之路。
在长期实践中，昆明市不仅在推进河（段）长负责制工作中取得一些实实在在的经验和成效，也逐步发现了一些必须及时弥补的短板。这些短板突出表现在责任制度尚不完善、责任落实不到位、常态化管理还不到位三个方面。
在前不久召开的昆明市全面深化河长制工作推进电视电话会上，昆明市市长王喜良强调，解决好这些问题，迫切需要用新发展理念引领河湖保护治理，进一步强化责任意识，通过全面深化河长制，充分发挥各级党委政府的主体作用，全力以赴把河长制工作抓紧、抓实、抓好，从根本上维护和改善水环境质量。
为全面深化河长制，落实滇池流域河道保护治理主体责任，昆明市制定了《办法》，规定把滇池流域河道生态补偿工作纳入年度目标考核管理，未达到断面水质考核标准或未完成年度污水治理任务的都将缴纳生态补偿金，补偿金都将用于滇池流域河道水环境保护治理工作。
尹家屏说，按照《办法》，未达到断面水质考核标准或未完成年度污水治理任务的，就应缴纳生态补偿金，而考核断面水质达标且提高一个及以上水质类别的，将给予适当补偿。
据了解，考核断面生态补偿金将分别按化学需氧量、氨氮、总磷3个指标进行计算，补偿标准为化学需氧量每吨2万元，氨氮每吨15万元，总磷每吨200万元。每个考核断面补偿金为3个指标计算的补偿金总和。同一辖区内所有超过水质考核标准的断面按月累加计算补偿金，河道为行政辖区界河的，考核断面两岸所涉辖区将平均分摊计算生态补偿金。除了水质不达标，考核断面出现非自然断流的，也将按照每个断面每月30万元缴纳生态补偿金。同时，未完成年度污水治理任务的，也需按年度未完成投资额的20%缴纳生态补偿金。
《办法》明确，今年4月20日起，昆明市在新运粮河、新宝象河、西边小河3条河道率先试点开展生态补偿，涉及10个交界断面及滇池入湖口。到今年6月，河道生态补偿机制将逐步覆盖滇池流域所有河道。
为有效避免传统人工监测在监测频次、数据覆盖、样品分析、监测成本上存在的诸多缺陷，确保生态补偿工作的公平、公正，昆明市以政府购买合格水质监测数据的方式，分批建设生态补偿断面水质自动监测站，力争于2019年实现35条入滇池河道生态补偿断面水质自动监测站全覆盖。目前，昆明市滇池管理局已在西边小河、新运粮河建设了7个水质自动监测站。昆明市滇池管理局会同市环保局、市水务局按月通报被考核断面的水质监测结果。
6月22日，昆明市滇池流域河长制办公室通报5月滇池流域河道生态补偿金核算结果，新运粮河、西边小河、新宝象河3条试点河道涉及的各区政府（管委会），5月共需缴纳生态补偿金130余万元。自4月20日开展试点以来，各区政府（管委会）共需缴纳生态补偿金170余万元。
按照环境保护“党政同责”的要求，《办法》明确被考核单位的党政主要领导和分管领导也将根据辖区所有考核断面中年均水质不达标断面比例，同比例扣减个人年度目标管理绩效考核兑现奖励。各县（市）区、开发（度假）园区对同级相关领导及下级党政主要领导和分管领导，也将扣减个人年度目标管理绩效考核兑现奖励。
昆明市在滇池流域河道生态补偿方面动真格，无疑对全市落实河长制的责任主体产生了不小的激励和鞭策作用。
当前，在盘龙江河长程连元、洛龙河河长王喜良等36名市级河长带动下，昆明全市上下正各司其职、各尽其责，按照责任传导到位、协调配合到位、宣传引导到位、资金保障到位、监督检查到位、激励考核到位的具体要求，认真抓好全面深化河长制各项工作，全力以赴把全市河（渠）湖库治理好、保护好、管理好，为建设区域性国际中心城市提供坚强的生态保障。
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