建立三条红线补强水环境管理基础
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万军，环境保护部环境规划院副总工程师，战略规划部主任、研究员。主要从事环境战略、五年环境保护规划、城市环境规划研究。作为主要人员参加了国家环境保护“十一五”“十二五”“十三五”规划编制研究，承担“三线一单”技术规范的研究。
环境保护部部长李干杰在10日主持召开的环境保护部常务会议上，提出要研究建立重要流域水资源利用上线、水环境质量底线、水生态功能保障基线三条红线。强调研究建立三条红线，对我国水环境治理有什么重要意义？三条红线有何关系，各自侧重点是什么？本报记者采访了相关专家。
对话人：环境保护部环境规划院副总工程师万军
采访人：本报记者宋杨
研究建立三条红线，对我国水环境治理有什么重要意义？
是补强水环境系统管理基础、破解水环境治理难题的重要举措
中国环境报：强调研究建立重要流域水资源利用上线、水环境质量底线、水生态功能保障基线三条红线，对我国水环境治理有什么重要意义？
万军：建立三条红线，是贯彻落实党中央、国务院关于加快推进生态文明建设、推动形成绿色发展方式和生活方式要求的具体行动。今年5月26日，中共中央政治局就推动形成绿色发展方式和生活方式进行了第四十一次集体学习，习近平总书记在主持学习时做了重要讲话，要求加快构建生态功能保护基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线，全方位、全地域、全过程开展生态环境保护。
建立三条红线，是贯彻生态文明建设理念、处理好保护与发展关系的基本前提。尊重自然、顺应自然、保护自然是生态文明建设的基本理念，要正确处理好经济发展与生态环境保护的关系，就需要坚持生态文明的理念，尊重自然规律。对经济发展和人类活动而言，自然规律的基本体现就是对生态功能保障的区域空间管控、对资源环境承载力开发利用天花板的限制、对环境安全和生态健康基本底线的坚守，人类活动不能突破这些自然规律的限制。
中国环境报：三条红线的建立，对推动落实《水十条》有什么积极作用？
万军：建立三条红线，是深入实施《水十条》、补强水环境保护管理基础的重要举措。《水十条》是党中央、国务院推进生态文明建设、加强生态环境保护的重大举措，是贯彻习近平总书记“山水林田湖是一个生命共同体”思想的重大实践，体现了系统推进水资源管理、水生态保护和水污染防治的根本要求。
《水十条》正式发布两年多来，我国水污染防治工作取得积极进展，水环境质量总体改善。但是，当前我国水污染防治形势依然严峻，水资源、岸线资源过度开发，部分水体污染严重、水生态功能退化或者遭到破坏，其主要原因，还是部分地区保护与开发的矛盾突出，缺乏水生态环境系统保护的底线思维和红线意识，没有将自然规律的约束转化为地方经济发展和环境保护的基本遵循。
因此，根据中央要求，加快研究建立重要流域水资源利用上线、水环境质量底线、水生态功能保障基线三条红线，是坚持和贯彻新发展理念，正确处理经济发展和生态环境保护关系的具体行动，也是补强水环境系统管理基础、破解水环境治理难题的重要举措，意义重大。
中国环境报：水资源利用上线、水环境质量底线、水生态功能保障基线三条红线有何关系，各自侧重点是什么？
万军：流域是典型的山水林田湖生命共同体。河流水系是能量、物质传输和生命繁衍生息的重要载体，必须有一定的生态流量保障生命传承和物质、能量、信息的持续传输，必须有清洁的水质保障流域健康和人类生存发展，必须有一定的空间用于维护流域水生态安全。因此，必须统筹建立水资源利用上线、水环境质量底线、水生态功能保障基线，形成流域开发和生态环境保护的基本底线，三条红线具有紧密的内在逻辑关系，是支持流域水环境系统管理的基础支柱，不可偏废。
目前我国已经建立了最严格的水资源利用制度，实施了水资源总量与强度“双控”，是建立水资源利用上线的基本实践。在流域尺度，水资源开发利用是影响水生态保护、水质维护和绿色发展的重要因素，因此需要站在流域生态环境系统保护的角度，从维护和修复河流水系统生命力的角度，提高对水资源利用上线的认识，保障河流水系的生态流量和生态通道，优化完善水资源利用上线的管控制度。《水十条》也明确提出要科学确定生态流量，在黄河、淮河等流域进行试点，分期分批确定生态流量（水位），作为流域水量调度的重要参考。
水环境质量底线一方面要坚持“只能变好、不能变差”的基本要求，另一方面要从水体环境功能的角度确立基本的质量要求，二者结合构成流域水环境质量管理的质量底线。在水环境质量底线的基础上，按照“以水定陆”的原则，建立水环境精细化管理的体系。《水十条》确定了全国1784个控制单元，确定了各控制单元水环境质量底线以及阶段改善要求，在此基础上，各地区各流域进一步细分控制单元，建立基于控制单元的污染排放控制、质量改善的精细化治理、管理体系，实现水环境精细化管理，精准治污。
水生态功能保障基线是从流域水生态功能维护的角度，对陆域及水域的重要敏感脆弱区域实施严格保护，确保流域生态功能稳定。尤其需要对源头水源涵养水土保持区、河流水系生物“三场一通道”（产卵场、越冬场、索饵场、洄游通道）以及重要河岸湿地等进行严格保护，维护生态安全。
各地方各流域应如何推动三条红线的研究建立？
探索建立基于“三线一单”的生态环境系统管控机制
中国环境报：我国有哪些地方已经开始在建立三条红线方面进行尝试？有哪些成功经验可供借鉴？
万军：目前，各地在建立水环境三条红线方面，开展了有益的探索和实践，尤其是城市和区域层面，取得了一些值得借鉴的经验。广东省广州市将流溪河流域作为战略水源地，出台《广州市流溪河流域保护条例》，对全流域实施严格保护，将流溪河上游及沿河一定区域划定为严格控制区，明确流域水生态功能保护、水环境质量维护和水资源开发利用的要求，明确水资源开发总量控制上线，同时要兼顾生态用水、水质维护的要求。
江苏省积极探索水生态环境功能分区管理，出台了《江苏省太湖流域水生态环境功能区划（试行）》，将太湖流域划定为49个水生态环境功能分区，对49个分区进行4级功能分级。针对4个生态功能级别，结合《水十条》要求，分别制定了差异化的生态环境、空间管控、物种保护三大类分类管理目标，并制定了分期分步实施计划。
山东省青岛市结合城市环境规划，将市域范围划分为220个控制单元，按照功能分为水源涵养、水源保护、农业生产与面源污染控制、城镇生活4种类型。分别确定各控制单元的水环境质量底线，对于部分水资源开发矛盾大的控制单元提出水资源利用上线的要求，对于水源涵养区、水源保护区及重要清水通道提出生态功能保护控制要求，积极探索落实三条红线制度，将其作为水环境系统管理的基础平台。
山东省济南市围绕“保泉”工作，提出了泉水核心保护区禁止地下水开采、泉水补给区水资源开采量逐年减少的开发要求，明确了各区县水资源用水总量上线等指标，探索建立了落实到空间区域、基于水生态环境功能保护的水资源利用上线管控体系。
这些地方实践的主要经验在于，一是比较系统地考虑了水资源、水环境、水生态统筹保护的关系；二是建立了水环境系统的分区分单元管控体系，将资源开发、水质维护和生态保护要求分解落实到空间单元；三是探索建立配套管理政策制度，建立多部门联动机制，保障落实。
中国环境报：地方在探索三条红线的实践中，可能会遭遇哪些问题？
万军：尽管各地在探索三条红线方面，取得一些经验和进展，但总体上看，三条红线建立进展不一，相互衔接和协调难度大，配套政策不完善。在实施过程中还存在不完善、不协调、碎片化等问题，主要体现在3个方面。
一是流域生态环境问题复杂，涉及流域水资源、水环境、水生态各领域，涉及流域上下游各区域，涉及水域、平原、山区各地域，涉及饮水、灌溉、航道、发电、防洪、生态保护等各种功能用途，涉及国土、林业、水利、环保、农业等多个部门。在科学确定三条红线时，需要比较系统的科学理论和技术方法支撑。而目前技术支撑体系比较薄弱，管控基础平台与技术方法不衔接，部门和区域管理协调难度大。
二是长期以来积累的问题多，矛盾突出，补短板和还旧账任务繁重。我国海河、黄河、辽河等流域水资源开发利用率达到106%、82%、76%，华北等地区地下水严重超采；海河流域劣Ⅴ类断面仍占40%左右，部分城市黑臭水体问题十分突出；全国不少湖泊严重萎缩，长江下游部分地区岸线开发利用比例超过40%。建立三条红线，需要建立各流域各地区更加严格的节水、治污、保生态等基本要求。
三是相关制度及政策不配套，各地对建立三条红线的理解和执行存在差异。由于水资源调配、水资源开发利用收费、水环境质量考核、流域生态补偿等相关政策制度还在进一步完善，在缺乏严格有力的管控措施和惠益共享的补偿机制情况下，各地对于三条红线的划定理解不一，管控尺度不一，影响到三条红线的统筹协调和有效管理。
中国环境报：下一步，各地方各流域应如何以三条红线为重点，贯彻落实“山水林田湖是一个生命共同体”的思想理念，系统推进水资源管理、水生态保护和水污染防治？
万军：一是提高政治站位，认真学习贯彻落实中央关于生态文明建设、推动形成绿色发展方式和生活方式的重要战略思想，将研究建立重要流域水资源利用上线、水环境质量底线、水生态功能保障基线三条红线作为《水十条》实施和流域水生态环境管理的重要基础。坚持“三水统筹”，以改善水环境质量为核心，以水环境空间管控为抓手，倒逼各地统筹推进水污染治理工作。
二是建议在重点流域先行先试，探索建立基于“三线一单”的生态环境系统管控机制。贯彻党中央国务院长江经济带“共抓大保护、不搞大开发”的战略要求，坚持生态优先、绿色发展的基本原则，确立水资源利用上线、水环境质量底线和水生态功能保障基线，制定产业准入负面清单，强化生态环境硬约束，确保长江生态环境质量只能更好、不能变坏。
三是建立完善三条红线划定的技术方法和管理制度。结合重点流域和典型地区、城市的探索实践，制定完善技术方法和技术规范，建立完善基于三条红线的管控制度和配套政策，建立流域水环境源头预防、过程管理、精准治污、系统管控的基础平台。衔接落实河长制，将重点单元、重点河段、重点区域的水生态环境保护和治理的任务清单化、措施工程化，集中攻坚，确保《水十条》目标任务圆满完成。
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