如何理解与适用跨省转移固体废物利用“备案制度”？
【谷腾环保网讯】《固体废物污染环境防治法》第二十二条第二款规定，转移固体废物出省、自治区、直辖市行政区域利用的，应当报固体废物移出地的省、自治区、直辖市人民政府生态环境主管部门备案。移出地的省、自治区、直辖市人民政府生态环境主管部门应当将备案信息通报接受地的省、自治区、直辖市人民政府生态环境主管部门。根据该规定，固体废物跨省域利用应当向省级生态环境部门备案。
行政备案通常包括事前备案和事后备案，此种备案属于事前备案或事后备案，该法条未予明确。仅从法律文义理解，法律似乎并不排斥事后备案。在基层执法过程中，对未进行事前备案的是否应当处罚有不同意见，是否可以责令在一定时间内改正，不改正的再进行处罚？笔者尝试从立法本意进行分析。
固体废物跨省转移，由于跨省级行政区域，容易逃避监管，如果管理不到位，可能导致脱离监管、监管缺失，造成环境污染。据报道，近年来，固体废物从经济发达地区向欠发达地区转移、从城市向农村转移的情形不断增多，不法企业跨区域非法倾倒固体废物的案件时有发生，加强对固体废物跨省转移管理非常必要。
从《固体废物污染环境防治法》第二十二条的释义来分析，固废跨省转移有贮存、处置或利用两种处理类型，两者办理程序有所区别。
跨省转移固体废物贮存、处置的，应当经过批准。
固体废物贮存、处置需要建设相应的场所和设施，需要有相应的贮存、处置能力，而且，固体废物贮存、处置管理不当可能会给当地带来一定的环境污染风险。因此，本条规定，跨省转移固体废物贮存、处置的，应当经过批准。根据本条规定，转移固体废物需经批准的条件有两项：一是跨省转移，即转移出省、自治区、直辖市行政区域；二是转移的目的是贮存、处置。
本条规定了跨省转移审批的程序。需要跨省转移固体废物的，应当向固体废物转出地的省级人民政府生态环境主管部门提出申请，而不是向接受地的生态环境主管部门提出申请，这样规定，有利于减轻申请人的负担，节约成本，由行政机关之间进行协商沟通也有利于提高审批效率。移出地的省级人民政府生态环境主管部门收到申请后，应当及时与接受地的省级人民政府生态环境主管部门协商，经接受地的省级人民政府生态环境主管部门同意后，才能作出批准决定。根据行政许可法的规定，行政许可一般应当自受理申请之日起20日内作出决定。未经移出地省级人民政府生态环境主管部门批准，不得将固体废物跨省转移贮存、处置，否则，需要承担《固体废物污染环境防治法》第一百零二条规定的法律责任。
跨省转移固体废物利用的，应当进行备案。
根据本条规定，转移固体废物需报备案的条件有两项：一是跨省转移，即转移出省、自治区、直辖市行政区域；二是转移的目的是利用。需要跨省转移固体废物的，应当将跨省转移利用的固体废物的数量、种类等情形报移出地的省级人民政府生态环境主管部门进行备案，而不是向接受地的生态环境主管部门报备。移出地的省级人民政府生态环境主管部门应当将备案信息通报接受地的省级人民政府生态环境主管部门，实现信息共享，以便接受地的生态环境主管部门掌握情况、加强监管。
基于以上分析，对于该法条所涉的备案问题，虽然仅从文义上理解，法条似乎并不排斥事后备案，但立法本意在于预防、监管和信息共享，故基于目的解释，理解为事前备案更为合理。
根据《固体废物污染环境防治法》第一百零二条规定，违反本法规定，有下列行为之一，由生态环境主管部门责令改正，处以罚款，没收违法所得；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，可以责令停业或者关闭：
（五）转移固体废物出省、自治区、直辖市行政区域贮存、处置未经批准的；
（六）转移固体废物出省、自治区、直辖市行政区域利用未报备案的；
有前款第二项、第三项、第四项、第五项、第六项、第九项、第十项、第十一项行为之一，处十万元以上一百万元以下的罚款。
根据该罚则条款可知，违反第二十二条的规定，行政机关应当责令改正并处罚款，不可因为当事人及时改正而不予罚款处罚。
（作者单位：钱月剑，浙江开发律师事务所；沈韩艳，嘉兴市生态环境局南湖分局）
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