新《稽查办法》施行促进执法规范高效
图为江苏省苏州市生态环境综合行政执法局开展案卷稽查工作。 郑兴春供图
编者按
【谷腾环保网讯】生态环境部近日印发新修订的《生态环境行政执法稽查办法》（以下简称新《稽查办法》），在稽查定义、内容、程序和流程、责任体系等方面作出修改。
新《稽查办法》一经发布，便在生态环境执法系统引发热烈讨论。各地执法人员积极踊跃来电投稿，表达观点分享见解。本报对其中有代表性的观点进行摘登，展示一线执法人员从不同角度对新《稽查办法》修订内容的理解，结合稽查工作中的实际问题进行解析解读，强化普法宣传，推进新《稽查办法》的贯彻落实。
■四川省生态环境保护综合行政执法总队杨明凡：
稽查不是“走过场”而是“见真章”
新《稽查办法》第十六条第二款中规定，稽查单位可适时采取“回头看”等方式对整改完成情况进行抽查复核。笔者认为，执法稽查作为执法工作的“后半篇文章”，促进了执法机构和人员严格、规范、公正、文明、廉洁执法，提高了生态环境部门依法行政的水平。但是，执法稽查工作只是执法监督工作的第一步，仍有“后半篇文章”需要完成。
从以往实践来看，被稽查单位面对稽查工作，往往存在过关心态，对于稽查工作有着“稽查就是找茬”的错误认识，没有真正静下心来接受监督，沉下心来解决问题，一些执法问题长期存在，甚至成为了“顽疾”，严重制约了执法能力的进一步提升。而稽查“回头看”就是扭转被稽查单位错误思想认识的关键，让大家明白稽查不是“走过场”，而是“见真章”。
从稽查本质来看，发现问题只是稽查工作的一部分成果，甚至是很小一部分成果，推动问题整改才是稽查工作的最终目的。如果稽查发现问题在被发现后不解决、不整改，往往比不稽查的效果还坏。因此，做好稽查工作“后半篇文章”，关键要在整改上发力，必须要通过稽查“回头看”来实现稽查工作的整体闭环。
从工作经验来看，四川省高度重视稽查整改工作，将稽查“回头看”作为下一年度的重点工作。采取“清单制+责任制+办结制”工作模式，督促所有被稽查单位根据稽查反馈意见，认真制定稽查问题整改工作方案和整改清单，明确整改时限和责任人员，按月填报“稽查反馈问题办理情况”，层层传导压力，压紧压实责任。同时，不定期派出专门队伍，对所有被稽查单位的整改落实情况进行全面现场核实，坚决杜绝虚假整改、边改边犯等情况。
综上，只有真正重视稽查“回头看”工作，并持之以恒地开展稽查“回头看”工作，才能确保稽查工作成果转化为推动生态环境执法事业发展的强大力量。
■江苏省苏州市生态环境综合行政执法局郑兴春：
主体扩大利于乡镇街道执法水平提升
相较于《环境监察稽查办法》，新《稽查办法》规定的稽查主体除了下级生态环境主管部门或派出机构，还包括了其他承担生态环境保护综合行政执法职能的综合行政执法机构。
近年来，为深化乡镇街道体制改革，完善基层治理体系，多个省份出台相关政策，将部分市县级人民政府及其所属行政执法部门行使的行政处罚权，调整由乡镇人民政府和街道办事处以其自身名义行使，实行综合行政执法。新《稽查办法》里提到的其他承担生态环境保护综合行政执法职能的综合行政执法机构，主要就是指乡镇人民政府和街道办事处成立的、承担生态环境保护综合行政执法职能的乡镇、街道综合行政执法局。
然而，笔者发现，改革后的乡镇、街道综合行政执法局承接生态环境执法工作后，存在能力不足、专业性不强、案件办理质量不高等问题。例如，某市司法局组织专家对全市行政处罚案卷进行考核评分，由乡镇、街道综合行政执法局作出的生态环境行政执法处罚案卷平均得分不足60分，远低于其他案卷的平均得分。虽然市县级生态环境主管部门根据“谁委托、谁培训”的原则，会定期或不定期对乡镇、街道综合行政执法局开展法律法规知识的综合培训和执法业务等培训，但因不是上下级关系，市县级生态环境主管部门无法对乡镇、街道综合行政执法局生态环境执法工作进行全面稽查。
新《稽查办法》对稽查主体的调整，则有效解决了这个难题，对全面提升乡镇、街道综合行政执法局执法规范化水平和案件办理质量意义重大。
江苏省苏州市早在2021年就开始对乡镇、街道综合行政执法局生态环境执法工作进行稽查。2015年，常熟市将包括多项生态环境执法权在内的行政处罚权、行政强制权下放至街道办事处和乡镇人民政府，并组建乡镇、街道综合行政执法局行使与之相关的行政检查权。2021年，常熟市办理生态环境行政处罚案件505件，其中由乡镇、街道综合行政执法局办理的194件，占比近40%，对整体案卷质量影响较大。为此，苏州市对常熟市乡镇、街道综合行政执法局开展专项稽查，对执法人员执法规范化水平和案件办理质量进行全面稽查，并提出针对性的指导意见和整改措施。经过多轮次的专项稽查，常熟市乡镇、街道综合行政执法局执法规范化水平和案件办理质量得到了极大提升。
■上海市闵行区生态环境局执法大队王谦谦：
合理容错激励执法人员担当作为
新《稽查办法》明确了不予追究执法过错责任等7种情形，在外部执法监督强调“有力度又有温度”的当下，内部稽查同样刚柔并济，有效增强执法人员的工作信心，提高积极性，更能促进执法人员担当创新。
因我国环境法治进程发展迅速，同时又囿于法律法规（广义）的局限性，当前生态环境执法所依据的部分法规、标准、规范在一定程度上存在缺失、新旧交替重合、竞合、冲突等情况，给执法工作带来一定困难。新《稽查办法》明确，有关法规、标准、规范等执法依据缺乏、规定不一致或不具备实施条件的，不予追究执法人员责任。这便在一定程度上减轻了执法人员“不然别做了吧，不知道适用哪条规定”“这个证据需要收集吗？这案子做不做都有可能被问责，好难”“企业要延期听证，给出的理由也不清楚充不充分，该不该延期？好怕做的不对案件评查被扣分、稽查被问责”等诸多疑惑与抱怨。
以上述延期听证申请问题为例，《环境行政处罚听证程序规定》对延期举行听证会作出了较为详细的规定，而自2023年4月1日开始施行的《上海市行政处罚听证程序规定》则未对延期听证作出规定。当进入听证阶段时，难免会面对行政相对人各式理由的延期申请，而此时，时间较早、仅为部门规范性文件但是特殊领域规定的《环境行政处罚听证程序规定》和刚施行不到一年、一般领域的政府规章《上海市行政处罚听证程序规定》的规定并不一致，应当适用哪一规定？
根据《立法法》的规定，仔细辨别第一百零六条第一款第二项和第三项，从用语上能够分辨出立法时的考虑，即在政府规章与部门规章冲突情况下，优先适用部门规章，但前提是不得减损行政相对人权利或增加义务。对于规章冲突法律如何适用问题，在学界尚有较大争议，更罔论实务中如何执行有冲突的部门规范性文件与政府规章。
新《稽查办法》印发前，这不仅仅是一个法律适用的问题，也是法律执行的问题，很大程度上会造成执法人员认为不管怎么做都将面临被稽查追责，从而降低整个执法工作的积极性。
新《稽查办法》充分考虑了法规、标准、规范等执法依据具有保守滞后、文字表达局限、无法穷尽等局限性，以及执法人员因此在实务操作中遇到的困难。同时，第五项免责事由“已按照职能分工、岗位职责和监督检查计划正确履行职责”与第二项在逻辑上形成呼应，进一步强化了稽查工作的权威性、专业性、严谨性，在严格追究被稽查单位和执法人员履职不能、不力的同时，将外部执法监管的包容审慎投射于内部稽查，既纠错又容错，让内部稽查同样既有力度又有温度，激励担当作为。
■吉林省延边朝鲜族自治州生态环境保护综合行政执法支队霍锡蓉：
非现场稽查实现基层执法提质增效
新《稽查办法》增加的“非现场稽查方式”对于丰富稽查形式、提高稽查效能具有积极意义。2023年，吉林省延边朝鲜族自治州生态环境局已尝试通过非现场的方式开展稽查工作，体会到了这种稽查方式给执法工作带来的便利。
在日常工作中其实不难发现，县（市）执法过程中存在的问题不少。2023年，延边州生态环境局将专项行动开展情况、日常材料报送情况、移动执法使用、案卷办理系统、“三项制度”落实情况等与非现场稽查相结合，把环境信访、现场执法规范性、执法案卷质量、执法着装规范等情况纳入常态化执法稽查范围。
比如，在调度专项行动开展过程中，我们采取“顺藤摸瓜”的方式，根据县（市）分局查办的案件，利用“行政处罚案件信息管理系统”“吉林省生态环境智慧执法系统”等大数据平台，查看案件办理及案卷制作、“三项制度”执行、移动执法使用、执法人员着装情况等。此外，强化结果运用，对稽查中发现的问题，督促各县（市）积极整改，进一步提升执法人员专业素质和业务水平。
这样的稽查方式，在人员少任务重的情况下，大大减少了基层县（市）执法人员的工作量，既减少了重复操作，也提升了上级的稽查工作效率，从而能高效推动各县（市）生态环境部门规范行政执法行为，提高依法行政水平，发挥好执法稽查内部监督作用。
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