在生态保护修复上对所有者、开发者和监管者统一监管
【谷腾环保网讯】《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》提出“加强生态保护修复监管制度建设，强化统一监管”。近年来，我国生态保护修复监管取得积极进展，但也存在一些问题。如何切实加强生态保护修复监管，为子孙后代留下山清水秀的生态空间？中国环境报记者专访中国政法大学民商经济法学院副院长、生态与资源法治研究中心主任于文轩。
中国环境报：目前来看，加强生态保护修复统一监管有哪些法律政策依据和制度保障？
于文轩：2023年召开的全国生态环境保护大会上强调，要在生态保护修复上强化统一监管，强化生态保护修复监管制度建设，加强生态状况监测评估，开展生态保护修复成效评估，强化自然保护地、生态保护红线督察执法。
在立法层面，新修订的环境保护法规定，国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。在其他生态环境保护领域的立法，特别是党的十八大以来颁布的生态环境保护立法中，也都有落实生态保护修复统一监管的规定。
在政策层面，《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》明确要求，“加强生态保护修复监督评估”，“强化生态保护监管”。《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》再次明确“严格对所有者、开发者乃至监管者的监管，及时发现和查处各类生态破坏事件，坚决杜绝生态修复中的形式主义。”这些要求为生态保护修复统一监管提供了重要的政策依据。
生态保护修复工作具有系统性、整体性、全局性特征，目前的一些制度和措施发挥了重要的作用。例如，中央生态环境保护督察是监督生态保护修复工作有效开展的重要保障，有助于及时发现生态保护修复工作中存在的问题，督促行政机关依法积极履职，提高生态保护修复的成效。另外，生态环境监测、生态状况评估、生态保护修复成效评估、监督执法检查、生态破坏事件调查处理等制度和措施，也是生态保护修复工作顺利开展的制度保障。
中国环境报：此前，生态环境部表示，发现国家级自然保护区重点问题5000多个，5个生态保护红线监管试点省份生态破坏问题79个。这些问题都有哪些类型？出现这些问题的主要原因是什么？
于文轩：自2017年以来，生态环境部门联合多部门共同开展“绿盾行动”，对自然保护地实施强化监督，取得显著成效，但同时也发现了不少问题。总结起来，这些问题主要包括违规建设、非法开发利用资源、非法排污等情况。
违规建设，主要是指违反相关法律规定，在自然保护区内开展开发建设活动。近年来，在自然保护区内违规建设的现象屡禁不止，比如震惊全国的秦岭违建别墅事件。
非法开发利用资源，主要是指违反相关法律规定，在自然保护区内实施矿产、森林、渔业等资源的开发利用活动，造成严重的生态破坏。近年来，我国发生不少在自然保护区内非法开采的刑事案件。例如，在大熊猫国家公园内盗采矿产资源，并进行碎石、砍树、硬化路面等施工作业，严重破坏核心保护区生态环境；违反自然保护区管理法规，进入自然保护区实施盗采水晶石的行为，造成了自然保护区核心区环境资源严重损毁的后果。
非法排污，主要是指违反相关法律规定，在自然保护区内非法排放污染物。在实践中，在自然保护区内非法排污的行为时有发生。例如，陕西龙门煤化工有限责任公司在黄河湿地省级自然保护区内的黄河韩城龙门段干流河道内长期非法倾倒、堆积采矿废石、建筑垃圾、矿渣等固体废物，距黄河湿地省级自然保护区核心区边界最近处仅300余米，严重破坏自然保护区的生态环境，并威胁黄河水质。
之所以存在这些问题，主要原因包括三个方面。一是在管理体制方面，生态保护修复监管协调机制有待完善，部门职责存在交叉或空白，统筹协调和信息共享机制尚不完善。二是生态环境保护与资源开发利用矛盾未能得到很好的解决。一些地区推进生态保护修复的意识不强，未能将生态环境保护理念有机地融入经济社会发展之中，未能妥善协调区域经济发展与生态环境保护之间的关系。三是生态保护修复形式主义依然存在，一些地方以修复之名行生态破坏之实，或是在生态保护修复工作中重人工修复、轻自然恢复，重前期建设、轻后期管护，严重影响生态保护修复效果。
中国环境报：习近平总书记强调，要“坚决杜绝生态修复中的形式主义，决不允许打着生态建设的旗号干破坏生态的事情”。您认为当前生态保护修复工作中存在哪些形式主义？
于文轩：通过第三轮第一批中央生态环境保护督察集中通报的典型案例可见，当前生态保护修复工作存在的履职不力、整改不到位甚至弄虚作假等问题，严重影响生态保护修复的工作成效。
生态环境监管的首要责任主体是政府。地方政府如果未能依法履行生态保护修复职责，在监督管理过程中存在疏漏甚至有意为之的不作为，就会导致环境公共利益受到损害。甘肃省白银市一些县区违规开采矿产，毁坏林地，生态保护修复不到位，但地方政府在涉事主体停止生产后未组织和监督其开展生态保护修复工作。根据黄河保护法规定，黄河流域县级以上地方人民政府应当加强对矿山的监督管理，督促采矿权人履行矿山污染防治和生态修复责任，并因地制宜采取消除地质灾害隐患、土地复垦、恢复植被、防治污染等措施，组织开展历史遗留矿山生态修复工作。然而，地方政府违反规定，存在懒政、怠政情形，对地方生态环境保护造成不利影响。
整改不到位也是困扰生态保护修复工作的一个突出问题。青海省海北州一些地方在矿山生态环境综合整治中，历史遗留采坑、渣山治理不到位，治理修复问题突出。根据矿山地质环境保护规定，开采矿产资源造成矿山地质环境破坏的，由采矿权人负责治理恢复，治理恢复费用列入生产成本。遗憾的是，整改方案和目标未能严格落实，没有达到预期的生态保护修复效果。
以弄虚作假手段掩盖违法违纪行为，也是影响生态保护修复有效开展的一个重要原因。河南省三门峡城乡示范区以河道生态保护修复之名，违规占用耕地挖湖造景。根据2020年9月印发的《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》，禁止以河流、湿地、湖泊治理为名，擅自占用耕地及永久基本农田挖田造湖、挖湖造景。地方政府却借生态保护修复之名，行非法开发建设之实，违规占用耕地，违反相关法律和政策，是典型的弄虚作假行为。
中国环境报：2018年召开的全国生态环境保护大会强调，“生态环境部门要履行好职责，统一政策规划标准制定，统一监测评估，统一监督执法，统一督察问责。”如何把“四统一”融入生态保护修复统一监管工作中？
于文轩：在生态保护修复统一监管工作中融入“四统一”要求，可主要从两个方面入手。
一方面，应注重生态保护修复统一监管工作各个环节的系统性、整体性和协调性，以全局的视角统筹规范标准制定、监测评估、监督执法、督察问责。在规范标准的制定环节，应充分考虑生态环境质量状况、社会经济发展水平、生态保护修复等实际情况，科学地制定相关规范和标准。在监测评估环节，应严格遵守法律规范和标准，为监督执法和督察问责提供客观依据。监督执法应以监测评估为依据，实现依法执法、科学执法。督察问责应依法开展，对于发现的问题及时通报整改，推动法律规范的有效实施，提高生态保护修复成效。
另一方面，应特别注意落实主体责任。将“四统一”要求融入生态保护修复统一监管工作，有利于提高监管效率，更好地保护和修复生态环境。同时，相关主体应秉持起高度的责任意识，承担与其职权相匹配的责任。
中国环境报：针对当前存在的问题，如何以加强生态保护修复统一监管为突破口，提升生态系统多样性、稳定性、持续性？
于文轩：我认为可着重从几个方面入手，加强生态保护修复统一监管。
一是健全生态保护修复政策法规标准体系。目前，我国在生物多样性保护、农村生态环境保护等方面的规范体系不健全，自然保护地立法的效力层级较低，致使实践中生态保护修复监管工作缺乏明确、有力的法律依据，影响监管效果。为此，应继续推动自然保护地、生物多样性保护、农村生态环境保护、生物安全等领域的立法，完善生态保护监管方面的法规标准体系。
二是完善生态保护修复评估体系。《关于加强生态保护监管工作的意见》要求加快完善生态保护修复评估体系，开展全国生态状况、重点区域流域、生态保护红线、自然保护地和县域重点生态功能区评估，从而建立多层次评估体系。同时，还应建立科学合理的生态保护修复监测评估指标体系，从而为生态保护修复工作成效评估提供依据。
三是加强部门和区域协作。由于生态系统的整体性、生态治理的综合性等特征，生态保护修复工作往往需要协调多个部门、多个地区协同行动。为此，应以政策或立法的形式明确生态保护修复工作中的跨部门协作机制，加强部门之间的沟通协作；同时，促进有关部门之间在生态保护修复方面的信息共享，提高监管效率和监管水平。
四是加强对所有者、开发者和监管者的监督。对这三者进行独立有效的监督，是确保生态环境保护工作顺利开展的重要手段，也是履行生态保护修复统一外部监管职责、提升监管能力的重要措施。
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