碳市场和配额市场调节机制的研究
【谷腾环保网讯】作为我国利用市场机制控制和减少温室气体排放，落实“双碳”目标的核心政策工具和重要渠道，碳市场运行的稳定性与市场机制的建立有着重要关系。
配额市场调节机制是保障碳市场稳定运行的重要组成部分，随着全国碳排放权交易市场（以下简称全国碳市场）的不断发展与深化，如何建立公平、透明的市场调节机制，以及通过市场调节机制优化配额分配方式、增强市场流动性、稳定碳价波动、促进市场机制充分发挥，成为全国碳市场亟须研究的关键问题。
我国区域碳市场配额调节机制情况
区域碳市场历经探索与实践，先行先试，为促进企业减排和全国碳市场稳定发展积累了丰富经验。在配额调节机制的建立上，各区域碳市场有诸多创新。
区域碳市场调节机制现状
大部分地区均建立配额储备机制进行市场调节，如北京、上海、广东、湖北和深圳等地区均预留总配额的一定比例或数量用于市场调节，并结合分配实际情况调节储备比例或数量。例如，湖北原预留8%的配额，后调整为6%；广东自2013年启动以来，储备配额从一开始的0.38亿吨下降至现在的0.14亿吨，占比从9.8%降至4.7%。
区域碳市场储备配额多以拍卖形式投放，且多用于履约期间的价格平抑和需求供给。2014年，湖北启动前开展了一次拍卖，第三个履约期（2016年）碳价跌至开盘价20元以下且持续到第四个履约期（2018年），为此政府重新启动了拍卖，拍卖底价为24.48元/吨，带动碳价回升至20元以上，后续每年履约期进行一次拍卖，拍卖底价也呈阶梯式上升，从20元/吨涨至41.81元/吨，成交配额均价均高于拍卖底价。
北京碳市场配额价格从2023年2月初的51元/吨上涨至7月底的142元/吨，北京市主管部门在8月初举行拍卖，以98.73元/吨拍卖底价向市场释放150万吨的碳配额，最终成交价为105元/吨，之后二级市场碳配额价格在一个星期内下降至120元/吨，有效平衡了市场上的供求关系。
部分地区出台专门规定对有偿分配的收入进行专项管理。《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》规定，政府储备配额有偿分配获得的资金纳入碳排放交易基金管理，用于支持深圳碳排放权交易市场建设和温室气体削减重点项目。《湖北省碳排放权交易管理暂行办法》规定，政府预留碳排放配额主要用于市场调控和价格发现，竞价收益用于支持碳市场调控、碳市场建设。广东、重庆等地也有类似规定。
各地区实质上均允许配额结转至后续年度使用，以提升碳市场活跃性。目前，除湖北、重庆规定了配额经交易后可结转，其他地区基本未限制配额结转。湖北试点碳市场制定政策的初衷为促进市场交易，基本没有配额失效的情况发生，且对于促进市场流动性起到了显著效果，其累计成交量4.03亿吨，占各地方试点碳市场成交总量的42.9%。
重庆在2023年11月出台一次结转政策，与湖北较为类似，明确2020年前无偿获得配额在经过交易后方可结转至下一年度，政策出台后，配额价格继续上涨。截至2023年12月底，配额价格从11月初的27.51元/吨上涨至47.60元/吨，涨幅达73%。
此外，2016年前，上海碳市场配额仅在2016年6月30日有效，配额一度由20多元/吨跌至3~5元/吨，明确配额永久有效后，配额价格回升至近10元/吨。综上可见，稳定、明确的结转政策在稳定市场中发挥着重要作用。
部分地区还尝试通过市场调节因子来调节市场配额供需。2015年，湖北试点纳入企业配额整体大量剩余，市场供大于求，价格下跌严重，将下跌幅度由10%调至1%才勉强止跌。据此，湖北试点在配额分配方案中将2016年度市场调剂因子从上年的0.9883降至0.9727，整体缩紧配额近500万吨，有效减少了市场过剩配额，稳定了市场价格。同时，重庆等部分区域碳市场对于采用历史法核算配额的行业会引入控排系数，深圳碳市场引入行业基准碳强度与年度目标碳强度，这实际上也起到了调节市场供给的作用。
部分区域碳市场曾于疫情期间临时引入预支政策。例如，重庆印发的《重庆市2021、2022年度碳排放配额分配实施方案》规定，配额缺口大于经核查排放量的10%的重点排放单位，其年度配额缺口超出10%的部分，可使用2023年度预分配配额完成清缴履约。上海试点对于缺口超过500000吨的，允许预支缺口部分20%的2023年配额用于2022年履约。
部分区域碳市场曾试图通过调节自愿减排量调节配额市场供需。上海碳市场在建立之初，2016～2018年允许企业使用国家核证自愿减排量（CCER）的比例不超过年度基础配额的1%，但是为了调节市场活力，减轻企业压力，同时促进上海乃至长三角地区发展CCER项目，在2019年允许企业使用CCER的比例不超过年度基础配额的3%，且要求CCER项目所在地位于长三角地区以外的CCER使用比例不得超过企业经市生态环境局审定的2019年度碳排放量的2%。2020～2021年上升至3%，但要求CCER项目为非水电类项目。2022～2023年进一步上升至5%，并增加上海市碳普惠减排量（SHCER）用于配额清缴。
广东碳市场2014年通过的《广东省碳排放管理试行办法》规定，实际碳排放量的10%可以使用国家核证自愿减排量（CCER）或省级碳普惠核证减排量（PHCER），但是广东省碳市场体量较大（2023年为3.7亿吨），2015年流入过多的CCER，一定程度上导致碳价从2015年初的32.57元/吨跌至2015年6月中旬，也就是履约截止日期前后的14.72元/吨，跌幅54.80%。因此，广东碳市场目前同时设置抵消总量上限，规定可用于抵消的CCER和PHCER总量原则上控制在100万吨以内，比例不到1%，维护广东碳市场的稳定运行。
区域碳市场面临的问题和挑战
区域市场的调节机制多为履约驱动型，且多根据市场情况相机抉择，市场化程度有待进一步提升。试点碳市场仍存在履约期成交量起伏较大的情况，非履约期成交量均偏小的潮汐现象，各市场储备配额大部分均在履约期投放，目的为满足履约需求、平抑履约期价格或对不及时履约情形予以惩戒，市场调节手段存在着较明显的履约驱动现象，导致由供需决定的碳价无法反映出真正的减排成本。
各地建立的配额储备机制均未明确配额投放触发条件，均由主管部门相机抉择，行政性较强，市场化程度不高，对于促进市场稳定发展存在一定局限性。
国际碳市场配额调节机制情况
国际碳市场在探索实践中已逐步建立了较为丰富、成熟稳定的市场调节机制，对于调节配额供给、市场价格起到了一定作用。调节机制从单向调节过渡到双向调节，从政府主导的相机抉择到向自动触发调节发展，最初的碳市场调节机制主要通过拍卖投放碳排放配额来实现减排目标，后续还通过储备等机制减少过剩配额来平衡市场供求，投放、收缩的双向调节增强了市场调节的灵活性和有效性。
国际碳市场调节机制现状
过去，国际碳市场调节主要依赖政府决策，目前越来越多的碳市场采用自动触发调节机制，通过设置触发价格或者数量来明确调节情形，可自动应对市场供需、价格进行调控。国际各碳市场建立市场调节机制主要目的为避免配额过量供给、避免价格过高或者过低。如欧盟前两个阶段出现配额供给过多、配额价格趋于零的问题后，于2018年开始引入市场稳定储备（MSR）机制，作为解决欧盟排放交易体系（EU ETS）中配额逐渐过剩的长期措施；英国利用成本控制机制（CCM）保持碳价稳定，防止碳价过高。
国际碳市场在配额市场供给调节上采取价格调节机制和数量调节机制两类，大部分市场调节机制为价格型机制，如加州、魁北克、英国碳市场设定了上限触发价格，当触发相应价格时向市场释放对应数量配额，并通过设置拍卖底价来避免价格过低。
数量调节机制的代表为欧盟碳市场，其锚定市场流通配额量（TNAC），设定TNAC阈值，通过调控MSR与配额供给量来调控市场，当TNAC在8.33亿吨到10.96亿吨之间、超过10.96亿吨时，分别从未来的拍卖中提取TNAC与8.33亿吨的差额部分、TNAC中12%的配额放入MSR，当TNAC少于4亿吨配额，则从MSR中释放1亿吨配额并拍卖。
此外，也有碳市场同时运用了两类调节机制，如区域碳污染减排计划（RGGI）建立了成本控制储备金（CCR）、排放控制储备（ECR），设定向市场投放配额及扣留拍卖配额的上下限触发价格，同时还实行了配额临时调整机制，定期根据实际剩余配额进行临时调整，防止供给过剩。总体来看，这两类市场调节机制均与配额拍卖相结合，国际碳市场也普遍通过拍卖收入投入其他减排项目或反哺消费者来放大碳市场减排效果，起到了引导资源绿色化配置、促进减排技术发展、激励企业减排的作用。
目前，绝大部分国际碳市场，特别是有偿分配比例较高的市场，允许不同年度或期间的配额往后结转，但没有相关的政策或法律对企业预支之后年度的配额作出要求。欧盟碳市场前期不允许配额跨期结转助推了碳价下跌，2018年修订《欧盟碳市场指令》明确，自2013年1月1日后发放的配额永久有效。在配额预借上，欧盟、加州等碳市场，对于配额预借没有明确的法律条文。大部分国际碳市场属于总量控制碳市场，对于每年的配额发放总量有着严格的限制，并且在法律层面上而言，对于配额的分配与发放有着严格的要求。
同时，覆盖全年的有偿拍卖也在不断调节市场上的配额供给。如果出现配额供给不足等情况，欧盟、加州等碳市场还有着一定的储备配额增加市场上的配额供给，截至目前，欧盟、加州、RGGI等碳市场还未有报道出现储备配额用尽的情况。但是，部分碳市场因履约时间段与配额发放时间存在一定的重叠而导致同一个周期内的某年度配额可使用下年度配额履约，从而形成隐形的预支。欧盟碳市场要求在每年的4月1日之前完成前一年度的清缴履约，而在此之前1月初到3月底发放的配额同样允许使用完成履约。
此外，部分碳市场还通过配额购买限制、调节抵消规则来进行市场调节。加州、魁北克等碳市场规定了拍卖购买限制和配额持有限制，以减少市场操纵。RGGI设置双触发机制，进行抵消配额量动态管理，一般情况下，抵消比例为3.3%，但若引发了抵消触发机制则上升为5%，若引发安全阀门机制则上升为10%。加州碳市场根据自身情况灵活规定，在2013～2020年，自愿减排抵消上限为8%，2021～2025年为4%，2026～2030年为6%。
国际碳市场面临的问题和挑战
市场调节机制对于稳定市场、调控价格起到了较好的作用。例如，欧盟的MSR机制在2019~2023年间减少了1.5亿吨的配额供给；加州碳市场自启动以来，通过配额拍卖的方式建立了价格上限、下限等多层级的价格控制机制，使其碳价在面临突发事件时仍然保持相对稳定。
在价格调节机制中，确定合理的价格区间具有相当难度。基于数量的调节机制则面临着测量不完整和“阈值效应”的问题。例如，TNAC阈值的固定设置可能引发“阈值效应”，即微小变化可能导致MSR反应显著不同，从而影响市场稳定性和企业决策。
此外，有专家认为，MSR无法区分企业囤积配额的不同原因。通常情况下，企业或机构储存囤积配额的原因分为两种：一是过去过剩而未使用的配额，二是企业或机构认为未来配额短缺从而提前囤积配额。对于前者而言，MSR机制收缩供应可以有效地防止市场上配额过多。对于后者来说，则会加剧市场上配额的稀缺性，造成价格的上涨。
全国碳市场配额市场调节机制现状
全国碳市场配额市场调节机制处于研究探索阶段，亟须形成稳定机制
目前，全国碳市场经历两个履约周期的运行，市场总体运行平稳，但市场供需出现了一定程度的错配，一方面市场配额总体有盈余，另一方面履约期间缺口方“扎堆购买”、盈余方一定程度“惜售”，阶段性推动配额价格由开市时的48元/吨上涨到了目前的约100元/吨，亟须建立市场调控手段，解决该类问题。
一是通过“窗口指导”等软性措施来进行市场调节，效果有限。例如，《关于做好全国碳排放权交易市场2021、2022年度碳排放配额清缴相关工作的通知》明确，不得限制配额跨集团、跨区域流动，虽然在一定程度上提升了碳市场交易活跃度，但较难判定及监管，效果较为有限，第二个履约周期配额价格仍快速上升。
二是需逐步从履约驱动型向市场调节型机制转变，提升市场调节的及时性和有效性。目前，全国碳市场调节呈现较明显的履约导向特点，结转、预支、纾困等政策主要为了解决履约问题，当碳价出现异常、配额供需存在较大偏离时，恐缺乏手段有效地进行市场调节，有必要建立更加稳定的配额市场调节机制，通过预留市场调节空间，更好的应对市场突发事件，缓解买卖双方可能出现的供需错配等问题，从而促进市场的健康发展。
市场发展的阶段不同是全国碳市场与国际、我国区域碳市场配额市场调节机制存在差异的主要原因
国际各碳市场普遍采用免费及有偿相结合的分配方式且有偿分配比例逐渐提高，构建了一级市场、二级市场、衍生品市场联动的多层次交易市场体系，并引入了机构、个人等各类市场参与主体，市场自由度较高，配额的资产和金融属性明显，政府主要扮演规则制定者和监管者角色，因此更依赖于市场化程度高、反应快的措施来进行市场调节。
国际成熟碳市场调节机制的建立也不是一蹴而就，而是从经验教训中逐步总结成形，如欧盟在经历过配额大量超发后才引入MSR机制。此外，全国碳市场虽运行时间相对较短，但运行机制较为完善、配额分配较为科学，并未出现配额过量超发的情况，当前建立配额管理机制的目的主要为平衡供需、解决履约相关问题，与国际相关碳市场存在一定差异。
建设全国碳市场配额调节机制的建议
从我国碳市场实际情况出发，借鉴国际及区域碳市场成熟经验，加快构建整体可控、反应灵敏、合理有效的市场调节机制，在促进履约渠道畅通、调节市场供求关系平衡、提升市场活力、引导绿色低碳发展方面发挥积极作用。
引入有偿分配，在完善配额分配机制的同时为建立市场调节机制奠定基础
建立配额储备是进行市场调节的基础，储备配额需通过有偿拍卖等形式投放，国际及我国区域碳市场均实行了有偿分配，市场调节机制才得以建立。从制度层面来看，《碳排放权交易管理暂行条例》已明确将逐步推行免费和有偿相结合的分配方式。从市场层面来看，有偿分配能够更加真实地反映碳排放的环境成本，促进碳市场的活跃度和流动性，也有助于彰显我国应对气候变化的决心，增强我国在全球气候变化谈判和国际合作中的话语权。
据此，建议适时引入有偿分配机制，同时加强与财政、税务等部门的沟通协作，以形成政策合力。建立一套有效的出让金使用制度，坚持“取之于碳市场，用之于碳市场”原则将拍卖收益有效发挥，依托全国碳排放权注册登记系统实现有偿分配登记、结算、资金管理相关工作，保障有偿分配的公开、透明和高效。
建立储备配额调节机制，通过与有偿分配的双向联动共同保障市场平稳运行
依托全国碳排放权注册登记系统设立专门的储备账户，存放用于进行市场调节的储备配额。在储备配额来源上，当前阶段建议从免费配额中预留一定比例划入储备账户。在储备配额预留比例上，建议考虑配额总量、市场活跃度、缺口企业配额量等因素综合确定。在储备配额管理上，建议参照国际碳市场，设定储备配额投放的“天花板”价格，并明确有偿分配配额底价，建立储备配额与有偿分配配额之间的联动调节机制。此外，建议考虑设置配额回购机制，在配额超发、市场配额过多，减少拍卖配额仍无法有效调节市场的时候，通过配额回购来稳定市场。在出让资金管理上，建议建立出让金管理制度，明确出让金使用方式，如用于碳市场配额回购、碳市场能力建设、低碳技术研发等，实现碳市场建设与低碳发展的良性互动。
提升配额的资产属性，进一步丰富碳市场交易及产品类型
除建立调节机制外，丰富市场运行要素、提升市场自身韧性对于促进市场平稳、高效发展也十分重要。参考国内外碳市场建设经验，随着有偿分配、市场化程度的逐步提升，配额的资产属性也将逐渐凸显，市场流动性提升，市场交易产品逐渐丰富，市场投融资功能及对绿色发展的引导作用进一步增强。
建议参照国际及我国区域碳市场通行做法，明确配额长期有效，逐步引入非履约主体，丰富碳市场交易产品及类型，借助金融机构的桥梁作用，充分发挥碳市场投融资功能，在提升市场自身稳定性的同时，为企业和市场参与者提供更多的风险管理工具和投资机会，推动企业绿色转型。
充分发挥CCER抵销机制的市场调节作用，形成自愿与强制碳市场的高效合力
自愿减排市场与强制碳市场间通过CCER抵销链接，一方面能够激发企业自主减排的积极性，另一方面从国内外经验来看，可通过调节抵销比例等来调节配额供需，增强市场灵活性，起到调节市场的作用。
因此，建议参照国际及我国区域碳市场做法，将CCER抵销比例作为市场调节机制的其中一种，根据市场供需情况、CCER减排量登记情况等定期评估并考虑调整CCER抵销比例，实现自愿碳市场与强制碳市场之间的充分联动，共同助力全国碳市场的高效、平稳运行。
【碳排放权登记结算（武汉）有限责任公司课题组成员为易欣飞、陈婷婷、曾大宇】
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