损害赔偿《意见》专家系列解读
【谷腾环保网讯】开栏的话
今年1月，生态环境部联合最高法、最高检等11家相关单位联合印发《关于深入推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》（以下简称《意见》），旨在推动解决实践中的突出问题，回应地方关切。
为推动地方充分了解并正确适用《意见》，本报即日起推出专家系列解读文章。
生态环境损害赔偿制度以“环境有价，损害担责”为基本原则，2015年底出台的《生态环度改革试点方案》（以下简称《试点方案》）标志着制度改革正式拉开帷幕，2017年底出台的《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）则将试点经验推向全国。与《试点方案》相比，《改革方案》首次明确强调了损害赔偿应当“应赔尽赔”。在改革进入十周年之际，《关于深入推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》（以下简称《意见》）进一步对“应赔尽赔”进行了规范阐释，丰富和完善了中国特色的生态环境损害赔偿制度体系。
遵循立法本意，全面阐释“应赔”范畴
什么是生态环境损害？制度适用的范围有多大？这是推进生态环境损害赔偿制度改革首先需要回答的问题。对于生态环境损害的界定，《试点方案》《改革方案》以及后续的相关规定均一以贯之的从环境科学角度进行了阐释，是指“因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化”。该界定没有把严重性作为认定损害的必要条件，实践中对此也并无争议。但是，对于生态环境损害赔偿制度的适用范围，亦即“应赔”的范畴，在理解上则存在一定分歧。实践中有观点认为发生生态环境损害不意味着应当赔偿，只有达到“严重影响生态环境后果”的损害时，造成环境污染或生态破坏的主体方需承担修复及赔偿责任。笔者认为，上述观点是对《改革方案》及相关规定的简单、片面理解。
“应赔”意味着生态环境损害不论大小，有损害必应有赔偿。
首先，从解释论角度，《改革方案》自身并未将制度的适用范围完全局限于发生严重生态环境损害的情形。制度试点及试行阶段的重点在于“试”。为了更好验证制度构想和基本模式，《改革方案》列举了三类必须主张索赔的“严重影响生态环境后果的”情形。但是，《改革方案》同时也在赔偿义务人部分明确了“违反法律法规，造成生态环境损害的单位或个人，应当承担生态环境损害赔偿责任，做到应赔尽赔”， 此时并未再强调损害的严重性。上述看似矛盾的规定实际意味着方案在对特定情形的损害必须“试”的同时，并未排除对其他程度的损害追责的可能，这也为各地在实践中探索拓展损害赔偿的适用范围留足了空间。
其次，从制度初衷及实践来看，“应赔”范畴也不应局限于严重损害的情形。以较大及以上突发环境事件这一适用情形为例，2023年我国全年共发生各类突发环境事件仅130起，符合索赔条件的占比更少。如将制度适用范围如此限定，实践中各赔偿权利人办理的案件预计将寥寥无几，制度自身将面临被虚置的可能，与制度初衷不符。实际上，随着试行经验的丰富，各地的实践也并未受“严重影响生态环境后果的”这一标准局限，对各类程度的损害均有相应的索赔实践。
再次，《民法典》与《管理规定》相结合结合，进一步夯实了“应赔”的边界。《民法典》1234条和1235条规定了“违反国家规定造成生态环境损害”“国家规定的机关”有权请求侵权人承担修复及赔偿责任，确立了生态环境损害赔偿制度的民事法律依据。其后，2022年4月出台的《生态环境损害赔偿管理规定》（以下简称《管理规定》）未在制度适用部分继续规定造成严重影响这一因素并规定了对“对损害事实简单、责任认定无争议、损害较小”的案件的简化办理流程，进一步明确了发生损害即意味着“应赔”。同时，作为参照，同样以《民法典》上述条文为重要基础的民事公益诉讼制度，对各类程度的损害均有主张索赔的丰富实践。
本次出台的《意见》对此予以延续，在《民法典》以及《管理规定》基础上对什么情形应纳入“应赔”范畴问题进行了更为详尽的回应。一方面，《意见》确立了“显著轻微”的判定标准。损害的认定是划定生态环境损害赔偿适用情形的基础，《管理规定》以“负面清单”的方式列举了六种行政机关可不予索赔的情形，从而将行政机关推进“应赔”工作职责化。实践中对上述不启动情形的困惑和争议主要集中在“环境污染或者生态破坏行为造成的生态环境损害显著轻微，且不需要赔偿的”情形上，各地实践就此尺度不一且高度依赖专家判定，不利于索赔的及时、高效展开。针对上述问题，《意见》就“显著轻微”案件的判定标准予以细化，有效提升了各地案件筛查标准的可操作性与统一性，增强了索赔启动的可预期性。
另一方面，《意见》细化了“简单案件”的办理规则。损害无论大小，一旦发生，相关行政机关均应遵循《民法典》1234条、1235条及生态环境损害赔偿相关文件启动索赔工作。随着案件数量的增多以及索赔工作的常态化开展，所有案件均通过专业机构鉴定评估这一改革初期的标准流程开展将会耗时耗力，且可能出现修复金额与鉴定评估金额“倒挂”现象。为此，《意见》继续完善了“简单案件”的办理规则，明确了判定标准、评估方式以及专家要求等问题。与此同时，《意见》明晰了什么是“重大案件”，从而丰富和完善了生态环境损害赔偿分类推进规则体系。
以公益实质性恢复为导向，灵活处理“尽赔”问题
索赔到底是为了什么？这是生态环境损害赔偿制度改革的核心关切。在民事路径下，基于完全赔偿理念，赔偿义务人应当“尽赔”。生态环境损害赔偿制度虽是“环境有价”的具体表达，但并不以取得金钱赔偿为第一诉求。在制度构建过程中，实现受损环境的修复成为核心诉求。《试点方案》和《改革方案》均强调索赔工作应“体现环境资源生态功能价值，促使赔偿义务人对受损的生态环境进行修复”“生态环境损害无法修复的，实施货币赔偿，用于替代修复”。因此，“尽赔”的具体体现方式包括了原位修复、替代修复以及货币赔偿。实践中，原位修复的争议问题相对较少，但不能修复时替代修复的适用与赔偿资金的管理难题较为突出，相关实践探索也不尽相同，这给规则适用的统一性带来困扰。
上述问题产生的根源是环境技术语言与法律语言的对接偏差。原位修复以及替代修复等技术方案只是治理方式，真正需要重视的是其背后所承载的法益。生态环境有着多重价值，在法学语境下，当环境受污染或生态受破坏后，生态功能受损只是其表象，国家利益与社会公共利益的受损则是其法益内核。环境所涉及的国家利益与社会公共利益具有广泛性与复杂性，难以具象至某个人或某一群体。也正因此，当环境可以修复时，对环境进行原位恢复成为对受损的国家利益与社会公共利益进行救济的最优解。当环境无法修复时，无论赔偿义务人自行开展的替代修复抑或是进行货币赔偿，最终也应指向国家利益与社会公共利益的恢复。但是，此时的国家利益与社会公共利益的恢复不能简单等同于环境科学语境下损害发生地域等量生态功能的增加，一切对环境公共利益有增益的方式均应纳入考量范畴。在多种方式均能实现公益恢复的前提下，应灵活选取方案，兼顾所涉的个人或企业利益，实现高质量发展与高水平保护的协同。
《意见》充分体现了上述理念，对替代修复及资金管理机制进行了诸多创新性探索，在坚持公益实质性恢复的同时，有力实现了各种利益的平衡。首先，《意见》间接认可了认购碳汇这种新型履责方式。在索赔启动部分，通过将认购碳汇列为先行履行修复责任的方式，正式在国家生态环境损害赔偿规范中赋予其正当性。其次，《意见》明确鼓励赔偿义务人自行开展替代修复活动。从《改革方案》所规定的“生态环境损害无法修复的，实施货币赔偿，用于替代修复”到《管理规定》中明确赔偿义务人可以“在符合有关生态环境修复法规政策和规划的前提下，开展替代修复”，再到《意见》中明确“鼓励”采取上述举措，制度改革以小步稳进的方式逐步解决了赔偿义务人自行修复的合规性问题，有利于及时高效维护公益。再次，《意见》对替代修复项目的确定采取了更灵活开放的态度，未将修复项目机械限定在损害发生地的临近区域，也未要求修复项目与损害事件简单的一一对应。无论是所规定的建立替代修复项目库、建立修复基地还是在符合相关规定的前提下将赔付至财政的资金统筹组织开展替代修复，都体现了一定程度的时空灵活性。此外，《意见》虽继续要求资金管理应遵照财政部门相关规定执行，但结合前述的资金统筹使用规定，实际已为各地进一步探索生态环境损害赔偿资金使用和管理问题开辟了新的空间。
程序与实体并重，推进索赔规范化、体系化
对造成生态环境损害的主体而言，“应赔尽赔”是义务；对作为赔偿权利人的政府而言，实现损害的“应赔尽赔”则是职责所在，相关行政机关不得选择性索赔。但随之而来的问题是程序正当原则在民事属性的生态环境损害赔偿中是否还应继续适用？应当明确的是，生态环境损害赔偿制度“遁入私法”并不意味着赔偿权利人及其代表可如同一般的民事私主体一样在程序问题上相对自由，赔偿权利人为政府且索赔结果关乎公共利益决定了生态环境损害赔偿也应注重程序规则的构建。
但是，生态环境损害赔偿又有别于传统的行政执法活动。一方面，生态环境损害赔偿的民事属性决定了传统行政活动所遵循的各类程序规定不宜直接移植。另一方面，生态环境损害赔偿的推进高度依赖外部专业支撑，这也使得工作程序有一定的特殊性。因此，程序正义问题是生态环境损害赔偿的难点所在，也是实现索赔职责法定化必须解决的问题。
《意见》在坚持适度灵活性的同时，明确了行政机关必须遵循的法定程序，在《管理规定》的基础上继续就调查、鉴定评估、磋商以及修复各环节行政机关的履职要求及时限问题予以细化，完善了宽严有度的生态环境损害赔偿程序规则。首先，《意见》明确了开展生态环境损害鉴定评估的时间不计入办案期限，从而解决了实践中鉴定评估时间过长可能影响办案时限问题。其次，《意见》明确规定了磋商时限、磋商不成的认定标准与程序等问题，有效防止了久磋不决。此外，《意见》就修复评估的流程等问题作出细化规定，进一步增强了修复活动的规范性。
《意见》通过理顺与相关制度的衔接流程，使得生态环境损害赔偿制度更好融入了现行环境治理体系之中。一方面，索赔与执法活动密切相关，二者需协同推进。目前，各地已就生态环境损害赔偿与行政处罚“一案双查”进行了较多实践，《意见》继续就二者的衔接提出了总体要求，为地方层面的细化与落实提供了依据。另一方面，《意见》进一步理顺了生态环境损害赔偿与公益诉讼的衔接流程，规定了合作情形、告知时限等问题，有利于促使两种制度相互配合，共同维护好国家利益与社会公共利益。
在凸显程序之治的同时，《意见》继续从实体上回应了实践中面临的部分难点问题，包括不启动情形中已经履行赔偿责任的认定、鉴定评估报告及磋商协议的内容要求、可以不组织修复效果评估的情形等，进一步推进了生态环境损害赔偿制度的规范化与体系化。
在过去的十年制度改革实践中，我国生态环境损害赔偿制度体系构建采取了“法律+政策文件”双轮驱动的模式。在顶层设计及法律确立了生态环境损害赔偿制度的正当性后，生态环境部牵头相关部门结合实践需求通过各项实施性文件不断探索完善生态环境损害赔偿规则体系。目前，《民法典》1234条及1235条是生态环境损害赔偿制度体系的基石所在，明确了责任承担方式及赔偿范围。同时，《民法典》虽未直接规定行政机关的赔偿权利人资格，但前述条文将可以主张修复与赔偿责任的权利主体界定为“国家规定的机关或者法律规定的组织”“国家规定”这一表述与生态环境损害赔偿改革顶层设计文件相结合，共同赋予了行政机关索赔的正当性。因此，《民法典》的施行意味着从立法论上对生态环境损害赔偿制度的定性与构建模式的讨论应告一段落，而近十年的制度改革实践也验证了生态环境损害赔偿制度完全立得住、行得通、走得远。
在此背景下，《意见》是对不断积累的改革经验的总结与提炼。我国生态环境法典正在编纂进程中，生态环境损害赔偿相关条款将是法典的有机组成部分。笔者认为，法典中的生态环境损害赔偿条款并非是另起炉灶构建一套全新的制度体系，而应是对已有做法和经验的提炼和适度优化。待法典出台后，通过《生态环境法典》和《民法典》的基础性规定及相关政策文件的细化规定，中国特色的生态环境损害赔偿制度体系将正式确立。
李晨光系上海大学法学院讲师；张梓太系复旦大学法学院教授、复旦大学环境资源与能源法研究中心主任
使用微信“扫一扫”功能添加“谷腾环保网”
