为生态环境损害赔偿制度“补白”与“留白”
【谷腾环保网讯】2025年1月，生态环境部等12家单位联合发布的《关于深入推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》（以下简称《意见》），有不少创新性规定。笔者将其主要亮点归纳为以下几个方面。
补白：明确显著轻微案件、简单案件和重大案件的判定标准
《意见》第四条、第九条和第十条分别规定了显著轻微案件的判定、简单案件的办理、重大案件的范围，这样就把三类案件的具体情形或者判断标准加以明确，大大增强了相关部门办理案件的可操作性。
《意见》第四条将“显著轻微”解释为“损害数额极小或者生态环境损害行为并未造成明显影响”，并对如何判定“损害数额极小”“未造成明显影响”进行说明和列举。对于“显著轻微案件”，《意见》规定原则上不启动生态环境损害索赔程序，但是也规定了3种例外情形。
《意见》第九条对如何理解该款中的“损害事实简单”“责任认定无争议”和“损害较小”分别作出规定：“损害事实简单”，主要从生态环境违法事实清楚，因果关系明确进行判断；“责任认定无争议”，主要是指赔偿权利人与赔偿义务人之间、赔偿义务人相互之间，对责任认定、责任划分无争议；“损害较小”，主要是指造成的生态环境不利影响较小，生态环境损害数额不超过30万元（不包括生态环境损害调查、鉴定评估等费用）。
《意见》第十条作了细化规定，列举了属于“重大案件”的5种情形：中央生态环境保护督察发现的重要生态环境问题涉及的生态环境损害赔偿案件；较大及以上突发环境事件涉及的生态环境损害赔偿案件；重大及以上生态破坏事件；各省级赔偿权利人结合本地实际明确的重大案件情形；其他在全国或者本行政区域有重大影响的生态环境损害赔偿案件。
同时，《意见》对不同类型的案件对于生态环境损害鉴定评估的要求不尽相同。对于简单案件，可以适用简易评估程序，即损害可以采用专家评估或者由相关行政机关综合作出认定。对于显著轻微案件和简单案件以外的案件，则应当委托司法鉴定机构或者国务院相关主管部门推荐的机构出具鉴定意见或者鉴定评估报告。通过对案件的繁简分流，可以有效提高生态环境损害赔偿工作的办理效率。
除此之外，《意见》在关于赔偿磋商、生态环境损害赔偿与行政执法和环境公益诉讼的衔接、生态环境损害修复、修复效果评估等方面都有新的或者更详细的规定。例如，修复效果评估，《意见》第十四条第二款做出规定，又在第三款规定了例外情形，即符合以下情形之一的，可以不组织开展修复效果评估：相关监测报告、验收报告、调查报告等已形成的报告，包括了修复情况的内容，且可以满足修复效果评估需要的；以劳务代偿方式承担生态环境损害责任的；其他可以不组织开展修复效果评估的情形。《意见》的规定显然更加全面和符合实际情况，也减轻了赔偿权利人及其指定的部门或机构的不必要的负担。
如何判定磋商未达成一致？《意见》新增了“磋商不成”的两种情形：采用民事诉讼法规定的除公告送达以外的方式均无法向赔偿义务人送达磋商告知书的；赔偿义务人因处于被羁押等状态无法开展磋商的。从学理上来说，“磋商不成”可以分为主观上的磋商不成和客观上的磋商不成。前者是指赔偿权利人及其指定的部门或机构已经与赔偿义务人取得联系，但是赔偿义务人通过明示或者默示的方式拒绝磋商或者双方未能达成一致意见的。后者则可以称之为客观上的“磋商不能”，是指由于客观原因赔偿权利人及其指定的部门或机构无法与赔偿义务人取得联系或者虽能取得联系但是无法开展磋商的。《意见》新增的两种“磋商不成”情形属于客观上的磋商不成或者磋商不能，显然这是根据生态环境损害赔偿磋商实践的需要而增加的情形，丰富了认定磋商不成的具体情形，便于赔偿权利人及其指定的部门或机构及时提起赔偿诉讼。
留白：赋予地方探索实践的裁量空间
我国生态环境损害赔偿制度目前尚无专门立法。未来的立法也需要在总结各地探索经验的基础之上提炼升华，才可能构建出有中国特色的生态环境损害赔偿制度。因此，目前生态环境损害赔偿的政策和具体工作需要平衡好全国主管部门的业务指导和地方探索实践之间的关系。换言之，深入推进生态环境损害赔偿制度改革既需要有全国性的统一规则，又需要发挥地方探索实践的积极性，然后将各地行之有效的经验转化为国家的法律规则。
《意见》一方面从全国层面总结经验、完善了相关的法律规则；另外一方面有意识地进行制度留白，赋予地方探索实践的裁量空间。如，《意见》第四条关于“案件损害数额极小的判定”，授权“由省级赔偿权利人及其指定的部门或机构根据本地区本领域的实际情况作出规定”；关于“未造成明显影响的判定”，《意见》直接作出了4项具体情形的规定，同时在第五项的兜底条款中规定“省级赔偿权利人及其指定的部门或机构认为未造成明显影响的其他情形”。再如，关于简单案件中“损害较小”的界定，《意见》第九条规定的阈值是生态环境损害数额不超过30万元，但同时授权“相关省级赔偿权利人及其指定的部门或机构，可以根据本地经济社会发展情况，对适用简易评估程序案件的损害数额适当调整，原则上不超过50万元”。
制度改革还需解决哪些重要问题？
展望未来，我国生态环境损害赔偿制度的系统构建和日臻完善还需要从以下方面加以着力。
加快制定《生态环境法典》，完善生态环境损害赔偿的制度供给。生态环境损害赔偿应当属于民事基本制度，根据《立法法》第十一条之规定，其属于法律保留的事项。因此，生态环境损害赔偿的实体性内容应当由全国人大及其常委会通过法律加以创设。《意见》没有创设实体性规范，其所规范的内容均是程序性、管理性内容。生态环境损害赔偿实体性规定的法源主要是《民法典》第一千二百三十四条—第一千二百三十五条和《生态环境损害赔偿司法解释》。目前，这些规定相对还不够完善。例如，《民法典》第一千二百二十九条—第一千二百三十三条能否适用于生态环境损害修复和赔偿案件就存在不少学理上的争论。我国《生态环境法典》的编纂工作已经正式启动，生态环境损害赔偿的实体性规则以及若干重要程序性规则应当由该法典加以创设或规定。但我国《生态环境法典》编纂采取的是“适度法典化”模式，生态环境损害赔偿制度的部分管理性、程序性内容仍然具有由行政立法和规范性文件予以调整的空间。
构建和完善生态环境损害赔偿公众参与制度。《意见》并没有关于信息公开和公众参与的规定，一些细节性的规则设定和制度完善只能留待以后的立法和规范性文件。
构建和完善生态环境损害赔偿协议的司法确认制度。在实践中，当事人达成赔偿协议后向人民法院申请司法确认的案件数量很少，其中原因值得认真分析。赔偿协议司法确认的合法性审查标准以及相关的程序构造，例如，司法确认程序中的期限、信息公开和公众参与，都有待进一步研究和规范。
作者为南京大学法学院教授、博士生导师
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